Моніторинг успішності реформ: чого не можна виміряти, того не існує
Давно вже маю написати про проект моніторингу успішності реформ, в розробці якого беруть активну участь експерти Громадянської Платформи Нова Країна, у тому числі я особисто.
Чому моніторинг просування реформ такий важливий? Суспільство має звичку казати "реформ немає" (і це природно, бо результати можна побачити за певний час), і так само зазвичай кажуть міжнародні донорські організації. Натомість урядовці та парламентарі працюють досить інтенсивно, тож їхня точка зору виглядає діаметрально протилежною: "ми робимо все можливе". Істина, як завжди, десь посередині. А якщо серйозно, серед професійних управлінців відоме прислів'я "Чого не можна виміряти, того не існує". Без інструменту оцінювання успішності реформ усі розмови про реформи залишаються порожньою балаканиною.
Проект моніторингу успішності реформ вирішує декілька важливих завдань. По-перше, конкретизує сенс тої або іншої реформи. Що вкладається нами, наприклад, у слова "реформа освіти"? Які саме зміни? По-друге, встановлює персональну відповідальність. Адже будь-яка реформа робиться спільно урядом та парламентом, залучається чи не десяток міністерств і відомств. Хто саме і коли має що зробити? Таким чином, вирішується і третє завдання – координація дій учасників процесу, і четверте – виявлення вузьких місць. Хто саме гальмує реформу в цей конкретний момент і чому? Нарешті, п'яте завдання є найголовнішим: комунікація. Ми знаємо з досвіду інших реформаторів, що публічна комунікація є одним з ключових факторів успішності змін.
Користувачами моніторингу реформ є три сторони. По-перше, керівництво країни (в широкому розумінні), що отримує об'єктивну інформацію про стан справ – як кажуть, менше букв, більше цифр. Будь-який чиновник вміє написати розлогий звіт про діяльність, яка не має результату. Але набагато складніше імітувати діяльність, маючи чіткі KPIs (key performance indicators, ключові показники ефективності). Другим користувачем є міжнародні партнери України (уряди, донорські організації тощо), адже багато реформ вимагаються міжнародними зобов'язаннями України (Угодою про асоціацію з ЄС тощо), на них країна отримує кошти та мусить звітувати. Третім, але не менш важливим користувачем є суспільство.
Отже, система моніторингу успішності реформ виглядає таким чином. Стратегічні документи визначають більше 60 сфер, в яких треба провести реформи. На 2015 рік визначені пріоритетними 18 з них. Ось вони:
- Антикорупційна реформа
- Судова реформа
- Децентралізація
- Реформа державного управління
- Дерегуляція та розвиток підприємництва
- Реформа правоохоронної системи
- Реформа системи національної безпеки та оборони
- Реформа системи охорони здоров'я
- Податкова реформа
- Програма енергонезалежності та реформа енергетики
- Програма популяризації України в світі
- Реформа сільського господарства
- Реформа освіти
- Реформа управління державною власністю
- Реформа фінансового сектору
- Конституційна реформа
- Виборча реформа
- Реформа державних закупівель
Як ми розробляємо ключові показники ефективності? Беремо п'ять стратегічних документів:
1. Стратегія сталого розвитку "Україна – 2020".
2. Коаліційна угода Верховної Ради України VIII скликання.
3. План заходів з виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України та Стратегії сталого розвитку "Україна – 2020" у 2015 році.
4. Угода про Асоціацію між Україною та ЄС (включно з "Deep and Comprehensive Free Trade Agreement" – Угодою про вільну торгівлю).
5. Меморандум про економічну та фінансову політику між Україною та МВФ.
Отже, розписуємо всі конкретні зобов'язання, які Україна має виконати по цих стратегічних документах (як зовнішньополітичні, так і внутрішньополітичні зобов'язання – наприклад, встановлені Коаліційною угодою). Вибираємо з них десь 20 найважливіших ключових точок, оцифровуємо їх та балансуємо отриману систему показників відповідно до філософії так званої Balanced Scorecard – "збалансованої системи показників", всесвітньо відомої методології роботи з ключовими показниками ефективності. Далі навішуємо на це все інструменти візуалізації.
Найважливішим є те, що розробка ведеться спільно фахівцями відповідних міністерств і відомств, експертами громадянського суспільства та європейськими експертами. Таким чином вдається не тільки залучити всі зацікавлені сторони ("стейкхолдерів", як зараз модно казати), але й отримати збалансований погляд на всі проблеми та громадський контроль над процесом.
Не буду тут переказувати методичку щодо розробки системи показників, зазначу лише три важливі речі.
По-перше, важливо не лише прийняти закони, але й імплементувати їх, адже ми маємо багато хороших законів, що так і не запрацювали.
По-друге, показники повинні визначати як хід самої реформи, так і ключові зміни, що є наслідком цієї реформи (це можуть бути об'єктивні показники у цифрах стану реформованої сфери, зміна позиції України у глобальних рейтингах тощо). Таким чином ми уникнемо ситуації, коли реформа вважається вдалою за умов успішної імплементації всіх необхідних законів, але ефекту від них немає, іншими словами, внаслідок цього в економіці та суспільстві нічого не сталося.
По-третє, в систему показників обов'язково включаються показники сприйняття, що відображають сприйняття тієї або іншої реформи широким загалом громадян та експертними співтовариствами. Значною мірою ці показники відображають успішність публічної комунікації реформаторів. Ми маємо уникнути традиційної пастки "вміла готувати, та не вміла подавати".
Статус всієї роботи на даний момент наступний. Національна рада реформ затвердила 4 перші системи показників з 18 потрібних. Решта ще розробляється, і ми сподіваємося затвердити другу чергу на найближчому засіданні НРР, а загалом завершити більшу частину роботи до кінця квітня, "хвости" ж – до середини травня (є досить складні сфери, де робота йде непросто).
В результаті ми отримуємо інструмент, який дозволить виміряти і комунікувати успішність кожної конкретної реформи, поєднуючи об'єктивні показники змін та суб'єктивне сприйняття їх людьми.
Дякую всім, хто дочитав.
