2450: щодо чого не домовились
Враховуючи значущість питання, за домовленістю з громадськими активістами, розміщую в себе в блозі статтю Михайла Лебедя, присвячену законопроекту N2450 "Про порядок організації і проведення мирних заходів", який може бути проголосований під час пленарного тижня 22-25 травня.
"Перемовини щодо свободи мирних зібрань між українською владою і правозахисниками добігають кінця. Якщо вірити складеному за пропозиціями комітетів Верховної Ради проекту розкладу засідань українського парламенту, законопроект N2450 "Про порядок організації і проведення мирних заходів" може бути проголосований під час пленарного тижня 22-25 травня.
Як член робочої групи по доопрацюванню законодавчої ініціативи при парламентському Комітеті Верховної Ради з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин, відверто заявляю – обидві сторони щодо багатьох питань досягнули консенсусу. Проте вже зараз видно, що "за бортом" можуть лишитися деякі найбільш принципово важливі для народу України пункти законопроекту. Тож ця стаття покликана як розкрити для широкого кола громадськості найбільш проблемні моменти доопрацювання законодавчої ініціативи, так і спричинити новий етап перемовин з владою.
Але почну з початку.
МИРНІ ПРОТЕСТИ – CUI PRODEST?
Давайте почнемо з того, що мирні зібрання вигідні владі.
Я серйозно! Як свідчать результати соціологічного опитування, проведеного восени 2011 року Українським центром економічних і політичних досліджень імені Олександра Разумкова спільно з Lake Research Partners, 72% українців вважають свободу мирних зібрань важливою для них особисто, а 36% українців готові голосувати за політичну партію, яка підтримує свободу зібрань.
Чому люди готові голосувати? Бо свобода мирних зібрань – одне з найважливіших прав людини, завдяки якому можна відстоювати свої соціальні, економічні, громадянські та політичні права, та й взагалі змінювати свою країну. Тактика протестів є особливо важливою в перемовинах соціальних груп з владою, якщо намагання громади знайти "за круглим столом" спільну мову з чиновниками заходять в глухий кут. Тактика є важливою і ефективною – доказом цього є велика кількість історій успіху громадянського суспільства. До того ж, протести "користуються попитом". Активісти Всеукраїнської ініціативи "За мирний протест!" нещодавно зібрали більше 15 тис. підписів на захист свободи мирних зібрань. За даними Міністерства внутрішніх справ, у 2011 році в Україні в середньому відбувалося 473 масових заходів щодня. Дані моніторингу протестної активності Центру дослідження суспільства за 2011 рік більш скромні – в середньому 6 протестів щодня, 60% протестів зосереджуються довкола соціально-економічних питань, і лише 25% протестів пов'язані із боротьбою за владу. Як свідчать результати соцопитування Центру Разумкова, у грудні 2011 року лише 10,4% українців не збиралися брати участь у мирних акціях протесту у жодному випадку. А згідно з результатами дослідження, проведеного Соціологічною групою "Рейтинг" у березні 2012 року, 36% українців готові особисто відстоювати свої права та інтереси шляхом участі в акціях протесту.
Але, звісно, далеко не усі представники влади усвідомлюють, яким благом для них є мирні протести. Вони бояться, що впадуть їхні рейтинги, бояться що мирні протести переростуть у немирні, і взагалі – мітингувальники дратують. Тому ці владні мужі люблять оглядатися на законодавчі бази і практики їх застосування таких країн як Казахстан, Білорусь, Росія і т.д. Але марно. Бо оглядатися слід на Європу. Ситуація в Білорусії й Росії тримається за рахунок стану економіки цих держав, проте стан цей не триватиме вічно. А чим далі – тим більше збільшується ймовірність саме "кривавої наруги" народу над своєю владою. Казахстан від цієї "наруги" поки що рятують особливості географії й клімату. Не дарма ж російські правозахисники доповідають в ООН, що ставлення їх держави до мирних зібрань призводить до радикалізації протестів. Інше діло – Європа. Європа тримається! Завдяки тому, що мирні протести там майже не забороняють, не відбувається революцій, а навпаки – мирні зібрання є додатковим інструментом для комунікації між владою і громадськістю, способом випускання пари з каструлі народних пристрастей. І Греція лише підтверджує це правило – недогляділи там, недорозділяли і недовладарювали. Як би там не було, нашій країні це зараз точно не загрожує – народ мирний. Згідно моніторингу протестної активності Центру дослідження суспільства за 2011 рік, лише 4% протестів в Україні є або немирними (відбуваються з насильницькими діями щодо людей), або відбуваються з нанесенням безпосередньої фізичної шкоди майну.
Тим не менше, і регресивна, і прогресивна частина української влади солідарні в тому, що країні потрібен спеціальний закон про протести. Громадськість, між іншим, далеко не уся так вважає. Але існує різниця між 2010 роком, коли громадськість своїми протестами добилася відкладення розгляду законопроекту N2450 "у довгий ящик", і 2012 роком, коли Верховна Рада доручила парламентському Комітету з питань прав людини доопрацювати законодавчу ініціативу та внести її на повторне друге читання. І різниця ця полягає в тому, що сьогодні законопроектом цікавляться в Адміністрації Президента. 24 березня Віктор Янукович підписав Указ "Про Стратегію державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні та першочергові заходи щодо її реалізації" у якому планує вдосконалити правове регулювання порядку утворення та діяльності інститутів громадянського суспільства, зокрема, шляхом "удосконалення процедур проведення мирних зібрань". А в першому ж пункті Плану першочергових заходів щодо реалізації цієї Стратегії йдеться про "забезпечення супроводження у Верховній Раді України проектів законів України... про порядок організації і проведення мирних заходів".
СПЕЦІАЛЬНИЙ ЗАКОН
Насправді жити дійсно можна і без спеціального закону. Жили ж якось раніше – і нічого! Цілком достатньо 39 статті Конституції та 11 статті Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ратифікованої Законом України в 1997 році.
Проте не випадково ж ситуація з дотриманням свободи мирних зібрань в Україні сьогодні викликає занепокоєння і серед українських громадян, і у середовищі європейської та міжнародної правозахисної спільноти. Наприклад, Європейський парламент ухвалив резолюцію щодо ситуації в Україні, у якій, зокрема, констатує, що свобода зібрань нашої країни опинилися під загрозою, тому закликає українську владу повністю розслідувати всі повідомлення про порушення прав і свобод для виправлення будь-яких виявлених порушень. А під час приїзду до Києва єврокомісара з питань розширення Європейського Союзу та європейської політики сусідства Штефана Фюле не в останню чергу його турбувала і свобода зібрань, на підставі якої ЄС хоче будувати свої відносини з Україною.
І дійсно – в нашій країні мітинги забороняють, в нашій країні мітинги розганяють. Звісно, причина цього, перш за все, полягає у відсутності розуміння своїх прав і свобод у населення, що, в свою чергу, породжує незаконні дії з боку органів влади на місцях. Проте правозахисні організації України, в основному, не працюють на випередження, і в достатній мірі не займаються освітою як громадських активістів, так і освітою суддів, міліції, влади. Тому хороший спеціальний закон дійсно міг би швидше за ситуативні просвітницькі процеси покращити ситуацію в багатьох регіонах, де місцева влада, зокрема, постійно приймає антиконституційні рішення різного рівня – "фількіни грамоти" про обмеження свободи мирних зібрань. Хороший спеціальний закон міг би також закласти основу для реформи судової системи в Україні, адже судді постійно приймають незаконні рішення про заборону протестів або апелюючи до цих "фількіних грамот", або апелюючи до нечинного Указу Президії Верховної Ради СРСР "Про порядок організації проведення зборів, мітингів, вуличних заходів і демонстрацій в СРСР" 1988 року. А потім на основі цих заборон чинять сваволю і працівники міліції, яких також міг би "поставити на місце" хороший спеціальний закон. Зокрема, доступно пояснивши, що обов'язком держави є саме захист мирного зібрання.
Але наявність спеціального закону – це неминуче і певні обмеження для самих протестувальників. І тут треба дуже пильно слідкувати, щоб закон був саме соціальним. Інакше матимемо вже значно серйозніший аналог минулих програшів громадянського суспільства. Зокрема, спеціальний Закон "Про порядок вирішення колективних трудових спорів (конфліктів) " колись настільки забюрократизував конституційне право на страйк, що законно страйки зараз майже неможливо провести. А спеціальний Закон "Про свободу совісті та релігійні організації" всупереч Конституції затвердив, як і в випадку робітників, так званий "дозвільний" порядок щодо публічних богослужінь, релігійних обрядів, церемоній та процесій – усе це чомусь має проводитись виключно з дозволу відповідної місцевої влади.
І люди найманої праці, і люди різних релігійних переконань все ж таки змирилися з несприятливим законодавством, але разом з тим і знайшли вихід – проводити мирні зібрання у відповідності до 39 статті Конституції та міжнародним зобов'язанням України щодо захисту прав людини. Тобто користуються так званим "повідомчим" порядком проведення зібрань, що полягає у подачі повідомлення про проведення заходу організаторами до органів місцевої влади, які, у свою чергу, не мають відмовити у його проведенні. Зараз мирні зібрання можуть бути заборонені виключно у судовому порядку. Більше того – в Україні діє "повідомчий необов'язковий" порядок: відсутність повідомлення про проведення мирного зібрання не робить зібрання автоматично незаконним.
Проте спеціальний закон зараз насувається і на 39 статтю Конституції, яка гарантує нам право збиратися мирно, і каже, що обмеження щодо реалізації цього права може встановлюватися лише судом відповідно до поки неіснуючого спеціального закону.
Причому насувається закон не вперше. В 2004 році в російський і український парламенти були внесені законопроекти про мітинги і демонстрації. В один і той самий день – 4 червня 2004 року – Дума ухвалила закон уряду Михайла Касьянова (згідно з яким в Росії сьогодні успішно розганяють мітинги того ж Касьянова-опозиціонера), а от Рада відхилила обидва схожих на російський проекти – Леоніда Кучми, та депутатів тодішньої опозиції на чолі з Головою парламентського Комітету з прав людини Геннадієм Удовенком. У відповідь українські правозахисники розробили саме соціальний проект закону, і у 2005 році внесли його в парламент 4-го скликання. Нажаль, депутати не встигли його розглянути. І у 2008 році Кабінет Міністрів Юлії Тимошенко реєструє сумнозвісний законопроект N2450, який одразу отримав шквал критики вітчизняних правозахисників та міжнародної правозахисної спільноти, але був проголосований у першому читанні. Комітет з прав людини дещо покращив проект, але зробив це недостатньо. Тому у 2010 році, коли серйозно нависла загроза його ухвалення парламентом, масові громадські протести зробили 2450 "політичним мерцем". Аж до нещодавнього часу.
15 березня 2012 року Верховна Рада несподівано виставила законопроект на голосування, і 330 голосами відправила його на доопрацювання для повторного другого читання у профільний парламентський комітет. Олег Зарубінський, Голова Комітету з прав людини, в цей день повідомив, що вже створена робоча група для доопрацювання законодавчої ініціативи, і до її складу увійшли народні депутати, члени Адміністрації Президента, Секретаріату Кабміну, Мінюсту та МВС. Зарубінський також публічно пообіцяв тоді "всі можливості для спільної конструктивної роботи представникам громадських організацій". Пізніше, за сприяння Маритни Ставнійчук, Радника Президента та Голови Координаційної ради з питань розвитку громадянського суспільства при Президентові України, а також фактичного "продюсера" просування законопроекту з боку Адміністрації Президента, в робочу групу були включені, в тому числі, експерти з Всеукраїнської ініціативи "За мирний протест!". Які разом з іншими правозахисниками розробили альтернативний проект "Про свободу мирних зібрань" на основі напрацювань правозахисників ще 2005 року.
Тобто розпочалися перемовини щодо тексту. Перемовини досить небезпечні, оскільки, на відміну від сьогоднішньої ситуації, під час конфлікту влади і громади 2010 року ні в кого у правлячій партії тоді насправді не було чіткої точки зору щодо свободи мирних зібрань в Україні – законопроект тоді "штовхали" лише окремі депутати профільного парламентського комітету. Сьогодні ж те, що називають "політичною волею", з'явилося.
ПРОБЛЕМА СТРОКІВ ПОВІДОМЛЕННЬ
Нагадаю, що було предметом протестів проти 2450 у 2010 році.
Найбільше турбувала людей норма про повідомлення влади про захід не менше ніж за 4 робочих дні до його проведення. Таке нововведення, по суті, встановлює "дозвільний" порядок проведення мітингів всупереч визначеному Конституцією – "повідомчому". Чотирьох днів, як показує вітчизняна практика, достатньо, щоб корумпований суд під будь-яким приводом заборонив людям збиратися. Тому з такою нормою спеціального закону майбутні протести, проти яких заперечує влада, виглядають малоймовірним явищем. Тим більше з огляду на дію "дозвільного" порядку проведення мітингів в Казахстані, Білорусі та Росії, де досить систематично відбуваються репресії проти як громадських активістів, так і звичайних громадян.
Наступною за пріоритетністю проблемою була небезпечно сформульована дефініція спонтанного мирного зібрання. З тексту 2450, який профільний комітет хотів виставити на друге читання у 2010 році, випливало, що не повідомляти владу про мирне зібрання у чотириденний термін можна лише, якщо воно є "незапланованим", "спричиненим подією, яка має важливе значення для суспільства" і т.п. Чи має подія "важливе значення для суспільства", мабуть, мали б під час акції вирішувати безпосередньо спецпідрозділи "Беркуту". А те, що за дві години до початку акції ви насправді планували її проведення в одній з соціальних мереж Інтернету, цілком законно потім би встановив суд.
На щастя, питання дефініції спонтанних мирних зібрань у перемовинах, ніби, зараз зняте. Сьогоднішня редакція тексту робочої групи каже, що це – "мирне зібрання, спричинене подією, яку неможливо було завчасно передбачити, щоб повідомити про намір проведення зібрання у строки, визначені цим Законом". Що, на жаль, не скажеш про питання строків повідомлень.
Переважна більшість "владної" частини робочої групи хоче, щоб протестувальники повідомляли її про свій захід не менше ніж за 2 робочих дні до його проведення. Ну а з неробочими і святковими днями в сумі, відповідно, буде ще більше. Але, як показує все та ж вітчизняна судова практика, навіть двох календарних днів достатньо, щоб суд заборонив людям збиратися під будь-яким приводом. Як свідчать дані з Єдиного реєстру судових рішень за 2011 рік, 89,4% судових справ про протести завершуються забороною їх проведення. Причому реальний відсоток може бути ще гіршим, адже в офіційну статистику реєстру потрапляють не усі постанови. До того ж, кількість судових заборон мирних зібрань у 2011 була більшою, ніж у 2010, а у 2010 році – вдвічі більшою, ніж у 2009 році. І це попри те, що український народ є мирним – нагадую, що лише 4% протестів в Україні є або немирними, або відбуваються з нанесенням безпосередньої фізичної шкоди майну.
Судова система в Україні, звісно, потребує реформ, а судді – перевиховання і додаткової освіти. Тому під час засідання робочої групи ми спробували по-максимуму закласти основу для подальшої реформи судової системи. Проте навіть якщо ці пропозиції будуть підтримані на фінальному засіданні Комітету з прав людини, а пізніше – парламентом і Президентом, усі ми вже зі спеціальним законом ще довгий час матимемо інерцію негативних процесів – майже 90% судових заборон проведення протестів.
Цікаво, що під час суперечок на дану тему влада любить апелювати до багатоденних термінів сповіщення низки європейських держав. Але ж судова практика там зовсім інша – в Європі майже не забороняють мирні зібрання! До того ж, і законодавство там досить різне: у Фінляндії можна усно чи письмово повідомляти поліцію за 6 годин до заходу, в Іспанії – за 24 години, у Молдові для зібрань менше 50 осіб можна взагалі без повідомлення, у Литві – для зібрань менше 10 осіб.
Але масла в вогонь ризиків запропонованої владою схеми підливають і українські протестувальники. Справа в тому, що насправді лише меншість громадських активістів в курсі, що в Україні і зараз діє "повідомчий необов'язковий" порядок проведення зібрань, що людині дозволено все, що не заборонено законом, а владі – лише те, що законом допускається. Так от, в Конституції нічого не сказано про спонтанні мирні зібрання. Не сказано, наприклад, як і про мою завтрашню поїздку в Харків. Але це, звісно, не означає, що спонтанні зібрання або моя завтрашня поїздка в Харків суперечать Конституції. Проте більшість протестувальників (як, власне, і влада) так не мислять і, відкриваючи 39 статтю Основного Закону України взнають, що мають право на протест, про проведення якого "завчасно сповіщаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування". Тому спонтанних протестів в нас відбувається порівняно мало. Водночас, народ примудрився мімікрувати під невтішну судову статистику. Навіть Конституційний Суд свого часу підтвердив, що повідомити "завчасно" означає повідомити до часу початку мирного зібрання, а визначення строків завчасного сповіщення органів влади "є предметом законодавчого регулювання". А оскільки спеціального закону немає, то більшість громадських активістів використовують повідомлення як необхідну формальність, повідомляючи владу в такі строки, щоб суд просто фізично не встиг відбутися. Наприклад, я знаю про наступний рекорд у цій сфері – повідомлення за півтори хвилини до акції. Разом з тим, протестувальники мають ще й наступний важливий бонус цього формального підходу – наявність копії або оригіналу повідомлення у переважній більшості випадків допомагає налагодити позитивне спілкування з міліцією під час акції, і безперешкодно провести мирне зібрання.
Особисто я вірю публічним обіцянкам пані Ставнійчук про те, що спонтанні зібрання у новому законі будуть. Вірю, і щиро вдячний їй за це. Але давайте на хвилину уявімо майбутнє лише з двома опціями щодо строків повідомлень: спонтанними зібраннями (без завчасного сповіщення) і зібраннями із повідомленням не менше ніж за 2 робочих дні до їх проведення. По-перше, більшість протестувальників вперше дізнається, що "спонтанні тепер можна". По-друге, більшість, сповістивши владу за 2 дні, зіштовхнеться з інерцією негативної судової статистики. Очевидно, що люди плюнуть на непрацюючу опцію і почнуть відверто задовбувати владу спонтанними зібраннями. Тобто жити при такому законі можна. Але не довго. Бо ситуація перетвориться на бомбу сповільненої дії, і через недовгий час ми будемо змушені воювати з новою законодавчою ініціативою, яка, наприклад, загрожуватиме бюрократизувати або взагалі виключити дефініцію спонтанних протестів.
Але існує інший, безпечніший шлях багатьох опцій – шлях диференціації строків сповіщення про проведення мирних зібрань в залежності від типів зібрань, який ми намагаємось лобіювати у робочій групі. Нагадаю, що остаточним і таким, що не підлягає оскарженню, згідно зі статтею 152 Конституції та статтею 63 Закону "Про Конституційний Суд України", є вже згадане вище Рішення Конституційного Суду від 19 квітня 2001 року, у якому сказано, що предметом законодавчого регулювання є визначення конкретних строків завчасного сповіщення саме з урахуванням особливостей форм мирних зібрань, їх масовості, місця, часу проведення, тощо. Тож, зокрема, ми пропонуємо владі як різні варіанти диференціації строків, так і мінімальний термін повідомлення – не більше 12 годин до початку мирного зібрання.
Але влада чути поки не хоче.
ПРОБЛЕМА РЕПРЕСІЙ СУМІЖНОГО ЗАКОНОДАВСТВА
В Кодексі України про адміністративні правопорушення сьогодні є зловісна стаття 185-1, яка за "порушення встановленого порядку організації або проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій" передбачає попередження, або накладення штрафу від десяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, або виправні роботи на строк від одного до двох місяців з відрахуванням двадцяти процентів заробітку, або адміністративний арешт на строк до п'ятнадцяти діб. Де-юре вона "пуста", оскільки "встановленого порядку організації або проведення" мирних зібрань не існує, як не існує і спеціального закону. А антиконституційні "фількіни грамоти" місцевих органів влади на такий "встановлений порядок" не тягнуть аж ніяк.
На практиці ж стаття час від часу використовується як репресивна. Використовується в комбінації з "фількіними грамотами", Указом Президії Верховної Ради СРСР, або з невірним розумінням 39 статті Конституції (а-ля "все, що не написане, – людям заборонене") щодо активістів, які проводять спонтанні зібрання, або не вкладаються у визначений у антиконституційних "фількіних грамотах" чи Указі Президії Верховної Ради СРСР строк для повідомлень. Активістів за це реально затримують під час протестів і судять. Але, на щастя, вони можуть вигравати, і виграють в судах, якщо не першої так наступних інстанцій.
Тому, звісно, у розробленому правозахисниками альтернативному проекті "Про свободу мирних зібрань" ми у перехідних положеннях пропонуємо кардинально змінити цю статтю. Тим більше, що небезпека її чинної редакції полягає в тому, що з появою спеціального закону слова про "порушення встановленого порядку організації або проведення" мирних зібрань перестануть бути "пустими". І якщо стаття 185-1 залишиться незмінною, то будь-який "крок вліво – крок вправо" тексту закону буде підставою для затримання працівниками міліції, для застосування демотивуючих штрафів, тривалих виправних робіт чи тривалого адміністративного арешту.
Чому у робочій групі Комітету з прав людини навіть розмови щодо цього питання ще не було? А просто тому, що керівництво Комітету вирішило, буцім ми і так вже довго працюємо, і пора б вже виставляти 2450 на голосування...
Я міг би ще довго писати і про інші досі неузгоджені моменти. Бо у перехідних положеннях до проекту ми, наприклад, пропонуємо виключити антиконституційний "дозвільний" порядок проведення заходів з законів "Про свободу совісті та релігійні організації" та "Про порядок вирішення колективних трудових спорів (конфліктів) ". Але пріоритет цих питань, звісно, порівняно менший. Можливо, щось додадуть мої колеги у наступних статтях.
Тому на цьому завершуватиму, побажавши владі мудрості у вмінні випускати пару з каструлі народних пристрастей. А також попросивши читачів максимально розповсюдити гіперпосилання на текст цієї статті.
Прошу також громадські організації, рухи, профспілки та робітничі колективи підтримати наше звернення щодо строків повідомлення про мирні зібрання – http://zmina.org.ua/?p=2229
Михайло Лебедь,
член Правління ВГО "Інститут Республіка",
заступник Голови ВМГО "Фундація Регіональних Ініціатив" (ФРІ),
активіст Всеукраїнської ініціативи "За мирний протест!""
Блог автора – матеріал, який відображає винятково точку зору автора. Текст блогу не претендує на об'єктивність та всебічність висвітлення теми, яка у ньому піднімається. Редакція "Української правди" не відповідає за достовірність та тлумачення наведеної інформації і виконує винятково роль носія. Точка зору редакції УП може не збігатися з точкою зору автора блогу.
