Децентралізація 2.0 – якими будуть відносини центру і регіонів після війни?
Повномасштабна війна Росії проти України вплинула на всі економічні та суспільні процеси в державі. В тому числі, на реформу децентралізації, яка була однією із найбільш успішних та популярних реформ в Україні. Війна принесла нові виклики для громад та для центральної влади, і подолати ці випробування можна лише шляхом спільної роботи, що показати практикою 2022 року. Водночас, ведення війни та планування післявоєнної розбудови потребують змін у розподілі повноважень між центральною владою та місцевим самоврядуванням. Частина цих змін регулюється законом про правовий режим воєнного стану, проте, особливості функціонування органів влади у перехідний поствоєнний період не врегульовані в українському законодавстві. Міжнародний досвід в цьому питанні також досить обмежений, тому що в останні десятиліття настільки масштабні бойові дії не велися у країнах, схожих на України у плані розвитку демократичних інституцій та самоврядування. Відповідно, постає потреба у аналізі новітніх викликів та проведенні дискусій для вироблення нових моделей співпраці центральної, регіональної та місцевої влади як під час війни, так і у перехідний період. Особливо гострим це питання постає для відновлення роботи органів влади на деокупованих територіях, де паралельно мають відбуватися процеси очищення від колаборантів та від наслідків окупації. Головним критерієм підготовки успішних моделей стане максимальне залучення зацікавлених сторін до вироблення рішень та ухвалення кожного рішення консенсусом між парламентом та представниками місцевого самоврядування.
Під час війни у було внесено ряд змін до законодавства, що регулює діяльність місцевого самоврядування. До прикладу, повноваження місцевих державних адміністрацій були передані до обласних (районних) військових адміністрацій. Було запроваджено обмеження на виїзд за кордон для депутатів місцевих рад, а також скасовано реєстрацію низки проросійських партій, що поставило під сумнів статус обраних від них депутатів місцевих рад.
У 2022 році виконати плани по бюджетних надходженнях вдалося переважно за рахунок ПДФО військовослужбовців. Сплата цього податку за місцем знаходження військової частини привела до боротьби і перетягування військових бухгалтерій. Лунають пропозиції скасувати ПДФО для військовослужбовців, щоб не прокручувати бюджетні кошти зайвий раз, але тоді більшість місцевих бюджетів втратить головне джерело надходжень.
У тих регіонах, де відбувалися інтенсивні бойові дії, інфраструктура зазнала значних руйнувань. У деяких громадах вона знищена майже повністю. Наслідком війни стала значна міграція населення і відповідно втрата трудових ресурсів. Загальна кількість біженців складає близько 5 млн. осіб, внутрішньо переміщених осіб – 4,9 млн.
Загальний фінансовий стан України повністю залежить від отримання іноземного фінансування у вигляді кредитів, грантів, та цільових проектів міжнародної технічної допомоги. Переважна кількість цих коштів надходить до уряду і вже потім розподіляється через бюджетні механізми.
Процеси відновлення країни будуть потребувати централізованого планування. Як виключення, будуть підтримані точкові проекти відбудови зруйнованої інфраструктури. Проте, переважна більшість інвестицій буде координуватися для виконання глобальних завдань по будівництву нових виробничих потужностей. Під час реалізації проектів відбудови громади різних регіонів опиняться в нерівних умовах. Ключовим фактором у плануванні стане безпека, перш за все близькість до кордонів Російської Федерації. Відповідно, більшість коштів буде вкладатися у ті регіони, які максимально захищені та віддалені від потенційних ударів. Ремонт і побудова нових транспортних коридорів також буде залежати від їх напрямку. Автомобільні дороги, залізничні колії та інші об'єкти, які пов'язували Україну з Росією, не будуть пріоритетними у плануванні проектів реконструкції. Вірогідно, так само будуть заморожені проекти, що пов'язують Україну з Білоруссю, до нормалізації відносин з цією країною.
Зростає кількість пільгових категорій населення. Виконання державних зобов'язань перед ними стане викликом для бюджету. Виникне ризик затримок із виплатами, або спорів між центральною і місцевою владою – хто має відповідати за покриття пільгових комунальних тарифів, проїзду, виділення земельних ділянок, ремонту житла тощо.
Воєнні та поствоєнні виклики вимагають корекції процесів децентралізації. Перш за все потрібно оцінити: чи готова Україна повністю повернути всі процедури мирного часу наступного дня після закінчення режиму воєнного стану? Період між завершення цього спеціального режиму і переходом до повністю мирного життя стає викликом для правової системи і суспільства. З одного боку, масштаб руйнувань і проблем не дозволяє повністю повернутися до довоєнного устрою. З іншого боку, демократичні процедури, децентралізація, свобода слова є виключно важливими цінностями для українського суспільства і їх потрібно захищати та розвивати. Компромісним рішенням має стати розробка спеціального закону "Про особливий період", де буде врегульовано поетапний перехід від ведення бойових дій до повного відновлення діяльності цивільних інституцій. Як мінімум, цей перехідний період буде потрібен для тих територій, які пробули під окупацією дев'ять і більше років. Проте, безпекові загрози можуть залишитися настільки серйозні, що певний перехідний етап може знадобитися і для всієї України, особливо для прикордонних територій.
На деокупованих територіях у перехідний період повноваження місцевого самоврядування будуть обмежені. Функції місцевих державних адміністрацій будуть виконувати місцеві військові адміністрації, навіть коли у інших регіонах будуть відновлені повноваження обласних рад та обласних адміністрацій. Для цього необхідно готувати зміни до закону про правовий режим воєнного стану та інших законодавчих актів. Водночас на територіях, які перебували під окупацією з 2014 року, вірогідно зможуть бути проведені місцеві вибори базового рівня одночасно з виборами по всій Україні – тобто, восени 2025 року. Обласні та районні ради в цей час на відповідних територіях можуть не обиратися, для запобігання політизації їх роботи та уникненню загроз національній безпеці. Відповідні вибори будуть проведені після завершення процесів очищення від наслідків російської окупації. Інша позиція – взагалі всю повноту влади на деокупованих територіях передати військовим адміністраціям на кілька років. В будь-якому разі необхідно розробити чіткі критерії для позбавлення виборців активного та пасивного виборчого права за колабораційну діяльність, з урахуванням міжнародних практик та конвенцій.
Запровадження інституту префектів буде відкладене, або на етапі відбудови вони отримають розширений функціонал. Керівники місцевих державних адміністрацій в цей період матимуть винятково важливі функції координації процесів реконструкції, організації взаємодії між центральними органами влади та представниками місцевого самоврядування.
Вже після закінчення війни та першого етапу відбудови буде проведена конституційна реформа в частині регулювання повноважень місцевої влади та її відносин із центральною владою. Це стане завершенням децентралізації та формуванням нового інституційного механізму. Вірогідно, буде визначено нову систему адміністративно-територіального устрою, перелік місцевих податків та джерел наповнення місцевих бюджетів, оновлену роль префектів, переважно із функціями адміністративного нагляду.
Після скасування воєнного стану одним із викликів стане підвищення тарифів на енергоносії та житлово-комунальні послуги. Нова тарифна сітка має стати спільною відповідальністю і центральної, і місцевої влади. Так само у відкритому діалозі має вирішуватися питання роботи з пільговими категоріями населення та розподілу навантаження на центральний і місцевий бюджети по кожній із соціальних категорій.
Зберегти баланс між розвитком самоврядування і децентралізацією, з одного боку, і потребами в централізованому плануванні і забезпеченні безпеки держави, з іншого – один із викликів, що стоїть перед українським суспільством. Щодо "Плану Маршала" – то тут вірогідно буде ухвалено всеукраїнський рамковий план, з пріоритетами по кластерам і територіям, а в цій матриці громади зможуть пропонувати свої конкретні проекти.
Український інститут майбутнього пропонує до обговорення коротку доповідь щодо викликів децентралізації та прогнозів по їх вирішенню. Викладені ідеї не є готовими рецептами, та вже є предметом для дискусії. Лише спільне розуміння та відповідальність з боку центральної і місцевої влади за безпеку, тарифи чи пільги дадуть змогу долати всі ці серйозні проблеми.
Блог автора – матеріал, який відображає винятково точку зору автора. Текст блогу не претендує на об'єктивність та всебічність висвітлення теми, яка у ньому піднімається. Редакція "Української правди" не відповідає за достовірність та тлумачення наведеної інформації і виконує винятково роль носія. Точка зору редакції УП може не збігатися з точкою зору автора блогу.
