Что скрывает новый антикоррупционный пакет

Обзор подготовлен специально для сайта "Replika"

Пакет "антикоррупционных" законов, принятый парламентом 14 октября, некоторые политики уже назвали шагом вперед в деле борьбы с коррупцией. Это действительно шаг, но насколько он велик, еще предстоит разобраться.

До сегодняшнего дня ключевым законом, действующим в этой сфере, является Закон "Об основах предотвращения и противодействия коррупции", принятый в 2011 году. Тогда многие эксперты, в том числе и европейские, тоже успели назвать его шагом вперед. За это время в него были внесены ряд изменений, каждое из которых также стало маленьким шажком. Так вот, ключевой из пакета новых законов – Закон "О предотвращении коррупции" – выписан на основе действующего закона и призван его полностью заменить. Новый документ даже слово в слово повторяет некоторые статьи старого, иными словами, развивает его логику, что, безусловно, позитивно.

Еще одним законом утверждена Антикоррупционная стратегия на 2014-2017 годы. Собственно, ключевой закон из вновь принятого пакета, очевидно, призван реализовать ее основные положения. Главное нововведение – создание Национальной комиссии по вопросам предотвращения коррупции, органа, который "обеспечивает формирование и реализацию государственной антикоррупционной политики". Согласно документу, Национальная Комиссия является центральным органом исполнительной власти со специальным статусом и создается Кабинетом Министров. Ее члены назначаются правительством сроком на четыре года по результатам конкурса. Одно и то же лицо не может занимать эту должность более двух сроков подряд. При этом кандидатуры отбираются конкурсной комиссией, состав которой также утверждается Кабмином. Видимо, авторы закона предполагали, что конкурс позволит отобрать "лучших из лучших". Для этого в состав конкурсной комиссии входят представители разных ветвей власти и четыре представителя общественных организаций. В своих выводах к законопроекту Главное научно-экспертное управление Верховной Рады называет подход к формированию конкурсной комиссии спорным. Эксперты обращают внимание, что "определение лица, которое должно входить в состав конкурсной комиссии, выходит за пределы полномочий Президента Украины, исчерпывающий перечень которых содержится в статье 106 Конституции".

Среди функций Национальной Комиссии:

- анализ состояния дел с борьбой с коррупции в Украине – статданных, результатов исследований и т.д.;

- разработка проектов Антикоррупционной стратегии и соответствующей госпрограммы, осуществление мониторинга эффективности выполнения стратегии;

- подготовка и представление Правительству проекта национального доклада по реализации принципов антикоррупционной политики;

- подготовка предложений по формированию и реализации антикоррупционной политики, разработка проектов нормативно-правовых актов;

- утверждение правил этического поведения госслужащих;

- осуществление мониторинга и контроля за исполнением законодательства по вопросам этического поведения, предотвращения и урегулирования конфликта интересов в деятельности лиц, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления;

- сотрудничество с лицами, которые добросовестно сообщают о возможных фактах коррупции, принятие мер по их защите.

Реестр деклараций чиновников - среди ключевых новаций антикоррупционного пакета. С вступлением закона в силу все госслужащие должны будут подавать декларации не только по месту работы, но и в Национальную Комиссию. При этом законопроект предполагает, что все данные деклараций будут собраны в специальном едином реестре и большая их часть станет общедоступной на ее сайте. Среди функций комиссии – проверять декларации на достоверность. Несколько комментаторов уже высказали предположение, что это не только даст общественности возможность следить за доходами представителей власти, но и упростит преступникам получение информации о будущих жертвах ограблений и вымогательств. Это же касается еще одного вновь принятого закона, который предусматривает создание открытого реестра реальных собственников украинских компаний.

Но вернемся к декларациям. Если там будут поданы "заведомо неправдивые" сведения, то новым законопроектом предлагается вместо административной ответственности (штрафа) ввести уголовную с наказанием в виде лишения свободы до двух лет и запрета занимать определенные должности до трех лет. Юристы главного научно-экспертного управления ВР отмечают отсутствие обоснования для этого. По их мнению, обязательного увольнения чиновника было бы достаточно. Кроме этого формулировка закона дает возможность для злоупотреблений, т.к. отличить "заведомо неправдивые" данные от простой арифметической ошибки будет сложно, и эта статья либо не будет работать вовсе, либо станет причиной привлечения к уголовной ответственности очередных "козлов отпущения".

Ужесточение админответственности

Закон предусматривает ужесточение административной ответственности, например, за нарушение ограничений относительно совмещения госслужбы и другой оплачиваемой деятельности, получения подарков или за несвоевременное предоставление деклараций. В среднем штрафы увеличены в несколько раз. К примеру, если чиновник вовремя не подал декларацию, его ранее могли оштрафовать максимально на 425 грн. Теперь максимальную сумму штрафа предлагается увеличить до 1700 грн. А если чиновник за время работы получил дополнительный доход, ему могут присудить штраф от трехсот до пятисот (до восьмисот – в случае повторного совершения в течение года) необлагаемых минимумов доходов граждан с конфискацией полученного дохода от предпринимательской деятельности или вознаграждения от работы по совместительству. То есть штраф может составить от 5100 грн. до 13600 грн. Парламентские эксперты отмечают: такой подход "является несправедливым, не учитывает специфику всех реальных ситуаций и может привести к неоправданным социально негативным последствиям для достаточно большого количества граждан". Ведь запрещенными деяниями могут признать, например, продажу продукции с огорода, оказание услуг по строительству или перевозке пассажиров в свободное от работы время, к чему госслужащие и должностные лица органов местного самоуправления (особенно в небольших населенных пунктах) довольно часто вынуждено прибегают из-за крайне низкой зарплаты. Для таких людей величина штрафов окажется неподъемной, а для настоящих коррупционеров проще будет откупиться даже большими суммами. Вероятно, ужесточение санкций было бы оправдано в случае существенного увеличения минимальных зарплат в госсекторе.

Новый закон почему-то ужесточает штрафы за административные правонарушения связанные с коррупционными деяниями, но оставляет без внимания штрафы за уголовные преступления в этой сфере. Этим самым нарушается общая логика ответственности в отечественном уголовном и административном законодательстве. Парламентские эксперты приводят пример преступления, предусмотренного ст. 369-2 Уголовного Кодекса – предложение, обещание или предоставление неправомерной выгоды лицу, которое предлагает или обещает повлиять на принятие решения чиновником. Так вот эта уголовная статья предусматривает наказание в виде штрафа в размере от двухсот до пятисот необлагаемых налогом минимумов доходов. Т.е. эти штрафы могут оказаться ниже, чем штраф за то, что чиновник в свободное от работы время решит заработать частным извозом на личном автомобиле. Вероятно, авторы законопроекта имели в виду распространенную практику, когда представители власти, используя свои должности, полным ходом занимаются бизнесом. Но при этом вилка штрафа за вхождение в состав руководящих органов предприятий, и за, к примеру, частный извоз устанавливается одинаковой. Надежды на объективность судей невелики. И есть реальная опасность, что попадаться будут как раз те, кто не может прожить на мизерную зарплату.

Другие новации

Законопроект более широко, нежели доныне действующий закон, определяет суть конфликта интересов и действия в случае его наличия. На первый взгляд, это шаг вперед. Но специалисты предлагаемые определения конфликта интересов называют "слишком сложными и неоправданными с практической точки зрения". Закон дает сразу три определения конфликта интересов: "потенциальный конфликт интересов"; "реальный конфликт интересов" и "воображаемый конфликт интересов". По мнению экспертов, наиболее не соответствует требованиями юридической определенности последний термин, а также статья 30 проекта с перечнем мер по урегулированию конфликта интересов. Непонятно, можно ли эти меры применять в каждом из перечисленных видов конфликта интересов.

Среди нововведений – создание института "обличителей". Проект содержит нормы относительно защиты лиц, которые сообщают о фактах коррупции. Сама идея, очевидно, необходима. Но, к сожалению, этот институт и связанные с ним нормы качественно не проработаны. К примеру, в ч. 2 ст. 54 проекта говорится, что при наличии угрозы жизни, жилью, здоровью и имуществу лиц, оказывающих помощь в предупреждении и противодействии коррупции... правоохранительными органами к ним могут быть применены... меры, предусмотренные Законом Украины "Об обеспечении безопасности лиц, участвующих в уголовном судопроизводстве". Но никаких изменений в указанный Закон в проекте почему-то не предлагается.

Еще одно нововведение – проведение Нацкомиссией в отношении госслужащих мониторинга способа их жизни "с целью проверки соответствия уровня задекларированным имуществу и доходам". Но если взять во внимание, какие источники информации о способе жизни чиновников предлагается использовать (данные, полученные от физических и юридических лиц и со СМИ), а также учитывая введение института обличителей, можно прогнозировать, что эти нормы превратятся в механизм "сведения счетов" с политическими оппонентами. Журналистский опыт автора, в том числе в сфере журналистских расследований, а также опыт работы в различных органах власти дает основания утверждать: слишком часто именно наиболее крупные коррупционеры тратят огромные средства на очернение в СМИ и с помощью правоохранительных органов своих политических конкурентов. В результате реальная картина коррупции в СМИ часто существенно искривлена. Яркий пример – бывший японский премьер-министр Какуэй Танака, с именем которого в 1970-х годах были связаны громкие коррупционные скандалы, что было следствием борьбы за власть в правящей партии Японии. Настоящие коррупционеры остались в тени, а Танака был вынужден покинуть свой пост. Позднее многолетний руководитель Сингапура и автор местного экономического чуда Ли Куан Ю позитивно высказывался о Танаке. По его словам, он "более чем соответствовал своей должности".

Во всех законах пакета есть немало норм, которые противоречат как действующему законодательству, так и основным принципам права. К примеру, возможность привлечения в судебный процесс Национальной Комиссии как третьего лица законом предоставляется только истцу. Это нарушает принцип равенства процессуальных прав и обязанностей сторон, закрепленный в ст. 49 Кодекса административного судопроизводства.

Среди предложенных проектом Закона "О предотвращении коррупции" инструментов есть также уже известные ранее, но не давшие пока видимых результатов: антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов; специальная проверка претендентов на занятие высших должностей, а также продолжение функционирования Единого государственного реестра лиц, совершивших коррупционные правонарушения. Напомним, такой реестр был создан в 2012 году и до сегодняшнего дня администрировался Минюстом. Новый законопроект передает ведение этого реестра Национальной антикоррупционной комиссии.

Среди будущих шагов Антикоррупционная стратегия называет унификацию избирательного законодательства, внедрение механизмов контроля за финансированием партий и снижением их зависимости от крупных спонсоров. Но все эти меры выглядят слишком декларативными. Например, предложение введения государственного финансирования партий в условиях кризиса госфинансов может создать больше коррупционных рисков, чем мы имеем сегодня. Но в отдаленной перспективе постепенно в эту сторону двигаться все же необходимо.

Логичными и необходимыми выглядит предложение Стратегии по созданию правовых основ лоббирования и повышения открытости работы парламента и других представительских органов.

А вот введение обязанности создания отдельных антикоррупционных программ во всех центральных органах власти, в городских советах и даже на госпредприятиях может обернуться профанацией. Как это часто бывает, бюрократы могут свести всю эту работу к простым формальностям.

Антикоррупционная система. Национальное антикорупционное бюро

Новый закон развивает логику действующего, выстраивая систему антикоррупционных органов. Например, в Нацбанке, Конституционном, Верховном, высших специализированных судах, Высшей квалификационной комиссии судей, в аппарате территориальных органов министерств, других центральных органов исполнительной власти, областных и городских советов, а также областных и районных администраций должны быть созданы уполномоченные подразделения (либо уполномоченные лица). При этом из проекта неясно, в каких случаях создаются соответствующие подразделения, а когда ограничиваются назначением уполномоченного лица. Очевидно, что эти моменты должны быть более четко проработаны.

Принятая парламентом Антикоррупционная стратегия предполагает также создание специально органа для расследования коррупционных преступлений ("совершенных должностными лицами высокого уровня, судьями, прокурорами, другими лицами при условии, что коррупционное преступление представляет высокую общественную опасность"). Ему посвящен еще один закон, принятый 14 октября, "О Национальном антикоррупционном бюро". Этот новый правоохранительный орган будет расследовать коррупционные правонарушения, "которые совершены высшими должностными лицами, уполномоченными на выполнение функций государства или местного самоуправления, и представляют угрозу национальной безопасности". Общая численность – 700 человек, 7 региональных офисов. Национальное бюро создается Президентом Украины. Парламентские юристы снова напоминают, что это противоречит Конституции, которая содержит исчерпывающий перечень полномочий Президента.

Также важно напомнить о логике нового Уголовного процессуального кодекса, принятого парламентом Украины в 2012 году. Так вот он предполагает создание Государственного бюро расследований, которое призвано заниматься всеми преступлениями, совершенными высшими должностными лицами, а также представителями правоохранительной системы и судьями. При этом никакого Национального антикоррупционного бюро в списке органов досудебного расследования нет и в помине. В итоге возникает ряд вопросов. Какой из органов для ведения следствия намереваются создавать авторы реформы, или в их планах создание обоих? Если Государственное бюро расследований решили не создавать, то когда будут снова менять УПК Украины? Если Национальное антикоррупционное бюро будет заниматься только коррупцией, то в разрезе логики реформы системы прокуратуры, у которой новым законом, также принятым 14 октября, забирают функции следствия, кто будет заниматься другими преступлениями сильных мира сего? Не много ли новых органов? И где взять средства, чтобы все они были эффективными? Ведь, для реальной борьбы с "крупными акулами" сотрудники таких структур должны иметь приличные зарплаты, чтобы не пришлось подрабатывать на стороне. Иначе и новые органы скатятся к зарабатыванию денег на мелких коррупционерах и преследованию неугодных крупным коррупционерам. Действительно, новый законопроект сначала предлагал установить для сотрудников Национального антикоррупционного бюро очень высокие зарплаты по сравнению даже с окладами судей. Но в процессе доработки они были сокращены "в соответствии с имеющимися бюджетными ресурсами".

Проще говоря, системность подхода к реформам законодательства пока не просматривается. Идея, уже реализованная в действующем УПК о создании одного органа по расследованию любых преступлений высших должностных лиц, более адекватна сегодняшним реалиям. Т.к. очень часто там, где есть убийства, нанесения тяжких телесных повреждений и многое другое с участием чиновников высокого ранга, там, скорее всего, присутствует и коррупция.

Президентский Национальный совет.

В добавление к этому Петр Порошенко 14 октября своим указом создал еще одну структуру – Национальный совет по вопросам антикоррупционной политики как консультативно-совещательный орган при Президенте. Согласно Указу, Нацсовет будет готовить Президенту предложения относительно антикоррупционной стратегии, осуществлять системный анализ ситуации в этой сфере, мер, предпринимаемых для предотвращения и противодействия коррупции. Кроме того, задачей Нацсовета является подготовка для Главы государства предложений по улучшению координации и взаимодействия между профильными органами. Главная цель – долгосрочная стратегическая поддержка и разработка внедрения антикоррупционной политики, сообщил Замглавы Администрации Президента Дмитрий Шимкив. В состав Нацсовета будут входить 17 членов. 9 – от общественности, Также в туда войдут представители Совета судей, Кабмина и парламента.

Итог

Принятый парламентом пакет законов содержит большое количество нестыковок, недоработок и неточностей, о которые просто невозможно упомянуть в одной статье, и которые необходимо будет серьезно дорабатывать. Но общее направление – правильное. В деле минимизации коррупции майданы образца начала 2014 года не помогут. Революции лишь увеличивают общий уровень несправедливости и беззакония в стране. Только медленное и настойчивое выстраивание институтов, начиная с тщательной проработки нормативной базы, заканчивая наработкой практики ее применения (плюс политическая воля) со временем даст желаемый результат. Поэтому постоянное совершенствование законодательства, вне зависимости от составов власти, можно только приветствовать. Однако жизнь показывает, что выполнять даже самые прогрессивные законы спешат далеко не все. Поэтому не стоит ожидать быстрого результата. Но работать на него надо!