НІЯКОГО ВТРУЧАННЯ ДЕРЖАВИ В ЕКОНОМІКУ?
На прохання мого наукового керівника доктора юридичних наук Г.Л. Знаменського пропоную до уваги читачів текст, що містить виклад нашої спільної позиції стосовно публічно-приватного партнерства.
Взаємовідносини між бізнесом і владою в нашій країні складні і суперечливі, а тому їм поки що не вдається отримати гармонійний та усталений вигляд. Якщо ж для вирішення цієї болючої проблеми покластись на законотворчість, то й тут раз від разу виходить щось незрозуміле. Ось останній приклад, що ілюструє сказане.
Так, 25 червня цього року парламент розглянув чималий за обсягом проект, який найбільш повно віддзеркалив недоліки нашої законотворчості в тій царині, про яку зайшла мова. У той день був прийнятий у другому читанні та в цілому проект Закону України N3447-д "Про загальні засади державно-приватного партнерства". Цей акт може сповна претендувати на те, аби стати взірцем недоброякісного підходу до законотворчості. Спробуємо це довести.
На перший погляд, може здаватися дивним, що якісь претензії висловлюються до акту, який присвячений довгоочікуваному регулюванню вкрай важливої сфери сучасного економічного життя. Адже нині важко знайти тих, хто був би проти ділового партнерства суб'єктів різних форм власності. Але ж не можна заперечувати й те, що таке партнерство повинно складатися виключно правовим та й праведним шляхом.
Здавалося б, що тепер шлях підготовки будь-якого законопроекту безальтернативний – необхідно починати таку роботу з того, щоб обов'язково виконати вимоги всім відомого Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". Відомо, що головна мета цього Закону – недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб'єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності.
Однак як загальні, так і конкретні вимоги зазначеного Закону розробниками законопроекту, були проігноровані. Розробці проекту не передував аналіз реального стану партнерства в нашій економіці. До того ж у нас вже узвичаїлось, що все нове і прогресивне необхідно відшукувати в інших країнах. Винятку не було і цього разу. Зокрема стало відомо, що у розвинутих країнах на протязі останніх років в практику ввійшла така форма взаємодії бізнесу і влади, як "публічно-приватне партнерство" (воно звичайно стало зазначатися терміном "Public-Private Partnership" або абревіатурою " (PPP) "). Нарешті в матеріалах Міністерства економіки України, опублікованих в 2007-2008 рр. в Інтернеті, стала панівною думка про те, що і в Україні "державно-приватне партнерство" (саме така була прийнята термінологія) повинно відігравати роль стратегічної форми взаємодії влади і бізнесу. Зазначалося також, що оскільки в багатьох країнах світу вже використовуються інструменти співпраці бізнесу і влади для здійснення найважливіших соціально-економічних проектів, то першочерговим завданням в Україні є розробка закону про державно-приватне партнерство – це, мовляв, і створить в нашій країні підґрунтя для стимулювання розвитку співпраці між державним і приватним секторами. Таким чинам нам, бідолашним, котрий раз було запропоновано наздоганяти більш розвинуті країни...
Насправді ж, незалежна Україна мала хоча і не просту і суперечливу, але свою історію розвитку співвідношення бізнесу і влади, в тому числі свою історію розвитку законодавства у цій сфері... Однак спочатку прийшлось пройти чималий шлях непорозумінь і викривлення дійсних намірів обох сторін цього співвідношення.
Відсутність нормальної взаємодії цих сил являли собою реалії державної політики 90-х років. Це призвело до зрощення великого кланового капіталу і влади. Наслідками цього були спотвореність конкурентних відносин, придушення слабких учасників господарського обороту більш потужними, викривлення правил приватизації, корупція, тінізація і криміналізація економіки, порушення прав споживачів. Усунення всіх цих хиб і вад потребувало чималих зусиль, насамперед послідовного проявлення політичної волі та підтримки з боку широких верств суспільства.
І ось нова влада у 2004-2005 рр. розпочала широке декларування необхідності створення рівноправного партнерства бізнесу і влади. Дійсно саме тут можна було б знайти важелі подальшої демократизації і соціальної спрямованості економіки. Одразу ж виникла потреба в законодавчій опорі, щоб все здійснити. Про перипетії пошуків законодавчого забезпечення рівного партнерства бізнесу і влади авторові цих рядків вже довелося писати у центральній пресі (див.: Не треба просити те, що може надати законодавство/Урядовий кур'єр, 2005.- 31 травня).
Так вийшло, що потрібна законодавча основа невдовзі знайшлася. Як раз на той час тут склалася сприятлива ситуація – завершувався великий етап кодифікації національного законодавства. Зокрема, з'явився й такий акт, який за своїм задумом був здатний сприяти вирішенню проблеми, що розглядається – це був Господарський кодекс України (далі у тексті – ГКУ), прийнятий 16 січня 2003 року і введений в дію з 1 січня 2004 р. За своєю концепцією, ГКУ розглядався у якості адекватної юридичної відповіді на змішану економіку, яка почала складатися.
Вже в преамбулі кодексу наголошувалося, що він має встановити правові основи господарської діяльності, яка базується на різноманітності суб'єктів господарювання різних форм власності. При цьому положення кодексу були спрямовані на забезпечення оптимального поєднання ринкового саморегулювання економічних відносин та державного регулювання.
У ГКУ закладалась така модель господарських відносин (як "горизонтальних", так і "вертикальних"), зміст якої підштовхував би до рівного підпорядкування всіх суб'єктів цих відносин суспільному господарському порядку. Саме це й повинно було створювати юридичні підвалини рівноправного партнерства бізнесу і влади.
Окрім викладених вище принципових положень, кодекс містить велику кількість норм, які безпосередньо стимулюють всіх учасників сфери господарювання до координації їх дій, співпраці та партнерства. Так, глава 2 кодексу закріпила основні напрями та форми участі держави і місцевого самоврядування у сфері господарювання. В інших розділах і главах передбачені норми, які регулюють ділові взаємини суб'єктів різних форм власності у сферах поставки і контрактації сільськогосподарської продукції, енергопостачання, інвестиційній та інноваційній діяльності, оренди та лізингу майна, комерційної концесії тощо.
Як бачимо, коло конкретних форм партнерства, передбачене ГКУ, є більш ширшим, ніж те, що випливає із змісту нині розповсюдженого поняття "державно-приватне партнерство". Справа в тому, що Конституція України проголошує рівний розвиток і захист всіх форм власності. Тому партнерство не може обмежуватися лише співпрацею державного і приватного капіталу. Виходячи з цього, не можна вважати вдалим також теперішній термін "державно-приватне партнерство". Більш точним був би термін "публічно-приватне партнерство", який став поширеним у європейських країнах. При цьому таке партнерство слід розглядати не як інституціональне утворення, а як узагальнююче поняття для різноманітних форм партнерства.
Викладене вище наочно показує, що законопроект N3447-д видався марним, оскільки принципова правова основа "державно-приватного партнерства" в Україні вже була створена набагато раніше. Розробники законопроекту, замість того, щоб поставити питання про більш повне використання регулюючого потенціалу ГКУ, вступили на сумнівний шлях винахідництва того, що вже було винайдено у вітчизняному господарському законодавстві.
Законопроект N3447-д є не тільки марним, а й вельми шкідливим, Без усякого обґрунтування в багатьох випадках він буквально зламує вже усталені правові поняття та конструкції у законодавстві.
Щоб переконатися у наявності зазначених вище вад, достатньо переглянути вже перші положення цього законопроекту.
Так, у преамбулі до законопроекту закладені протиріччя із визначеннями у ГКУ напрямів державної економічної політики (статті 9 і 10). Цей кодекс пропонує більш широке уявлення щодо формування раціональної багатоукладної економічної системи шляхом трансформування відносин власності, тобто він не обмежує таку систему лише співпрацею державного і приватного секторів.
У статті 1 законопроекту питання про суб'єктів державно-приватного партнерства отримали такий перекручений вигляд, що зовсім унеможливили з'ясувати, хто ж насправді є дієвими особами у партнерстві. Так, у цій статті словосполучення "Держава Україна" не відповідає визначенням, що надаються у Конституції України. Відсутні також конституційні основи для того, щоб віднести до складу державних партнерів Автономну Республіку Крим та територіальні громади. Перша не може виступати в ролі окремої держави, а другі – це ті суб'єкти, що діють за межами держави і мають особливий статус.
До того ж неприпустимо було забувати про те, що держава, органи державної влади та органи місцевого самоврядування не є суб'єктами господарювання (частина перша статті 8 ГКУ). Безпосередня участь держави, органів державної влади та органів місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України (частина третя статті 8 ГКУ).
Багато уваги у законопроекті приділено такому приватному партнеру, як "об'єднання юридичних осіб, що не є юридичною особою". Проте нашому законодавству невідомі такі об'єднання. У частині четвертої статті 118 ГКУ встановлено, що об'єднання підприємств в обов'язковому порядку мають бути юридичними особами.
Виявляється також, що необачливо, без огляду на чинне законодавства були сформульовані положення законопроекту про ознаки (стаття 1) та принципи здійснення державно-приватного партнерства (стаття 3).
Про недбайливість, що супроводжувала підготовку законопроекту, свідчить і такий факт. Майже половину його тексту склали "Прикінцеві та перехідні положення". В них йшлося про досить серйозні зміни та доповнення до восьми законодавчих актів, у тому числі до Земельного та Цивільного кодексів. Однак не були здійсненні будь-які обґрунтування таких змін та доповнень. До того ж ці положення були додані до законопроекту лише за один день до розгляду у парламенті.
А чим же завершився розгляд такого законопроекту? На жаль все вирішилося просто и швидко. Трохи більше ніж десяти хвилин вистачило на те, щоб розглянути законопроект і прийняти його. І це було проголосоване, незважаючи на вагомі і аргументовані зауваження Головного юридичного управління Верховної Ради та рішучу незгоду зі змістом законопроекту ряду народних депутатів. Про подальшу долю законопроекту N3447-д портал Верховної Ради в Інтернеті нічого не повідомляв – він начебто зависнув в повітрі.
Щодо Господарського кодексу, то його доля була і залишається гіркою. Він постійно слугує об'єктом різного роду "наїздів". При цьому звинувачується він за те, за що начебто тепер можна було б тільки хвалити – за намагання узгодження всіх тих правових норм, які дають змогу співробітничати, встановлювати партнерство суб'єктів різних форм власності. Однак недооцінка, несправедливе і навіть вороже відношення до ідеї та концепції цього кодексу почалися ще в той час, коли досить гостро ставилося питання на кшталт "Що ми будуємо?" (а це було у середині 90-х років). Поради, які йшли в той час із міжнародних фінансових організацій, зводились до необхідності всілякого зменшення ролі держави в умовах ринкової економіки. В українських ж умовах такі неоліберальні за своїм характером поради часто-густо трансформувалися у досить радикальні гасла "Ніякого втручання держави в економіку!".
Не важко собі уявить, які були б наслідки, якби подібні гасла втілилися в життя. Цілком очевидно, що тоді взагалі було б знято з розгляду питання про державно-приватне партнерство. Все різноманіття господарських правовідносин, відповідно до положень Цивільного кодексу, розглядалося б як особисті та суто приватноправові справи. Годі було б й думати про те, щоб держава підтримала ті чи інші ланки економіки підчас великої фінансово-економічної кризи. А ось ще одне сакраментальне питання: а чи можна було б без такого партнерства здійснювати які-небудь великі проекти, наприклад, ті, що нині реалізуються в рамках програми "Євро-12"?
А між тим все більше розповсюдженою стає тепер така практика, що бізнес визнає партнерство з державою як об'єктивну необхідність і аж ніяк не відмовляється від державної матеріальної підтримки. І, навпаки, все більш замшілими та маргінальними визнаються погляди про те, що економіка нібито є сферою суто приватних інтересів.
На шпальтах парламентської газети "Голос України" останнім часом не одного разу констатувалося, що у Верховній Раді відсутня системна робота з удосконалення законодавства. Дійсно, не поодинокі факти це підтверджують, але й одночасно виникає питання: чи є бажання та воля змінити на краще стан справ у цій царині? Не можна повірити у те, що відповідні можливості зникли назавжди, а тому сподівання на гармонійне партнерство бізнесу і влади залишаться примарними.
Г.Знаменський
І.Головань
Блог автора – матеріал, який відображає винятково точку зору автора. Текст блогу не претендує на об'єктивність та всебічність висвітлення теми, яка у ньому піднімається. Редакція "Української правди" не відповідає за достовірність та тлумачення наведеної інформації і виконує винятково роль носія. Точка зору редакції УП може не збігатися з точкою зору автора блогу.
