Страсті по Бюджетному кодексу

У минулий четвер відбулась, з одного боку, буденна, а з іншого – доволі цікава подія. Відбулось засідання Комітету Верховної Ради України з питань бюджету, на якому розглядались пропозиції народних депутатів до проекту Бюджетного кодексу. Слід зазначити, що формально комітет може контролюватись представниками БЮТ та НУНС. З 34 членів комітету 18 є представники опозиції (БЮТ – 11, НУНС – 7), а 16 – коаліційної більшості (ПР- 14, КПУ – 1, Блок Литвина – 1). Але наші опозиційні борці, які полюбляють поговорити з екранів телевізорів про свою боротьбу зі злочинною владою, буденну законодавчу роботу не дуже знають, тому обговорювати законопроекти без присутності журналістів та телебачення не дуже і хочуть. У зв'язку з цим, на згадуваному мною засіданні Комітету з питань бюджету, були присутні представники більшості у повному складі і лише троє членів НУНС, у томи числі Ярослав Джоджик, який представляє Українську народну партію. За таких розкладів усі пропозиції пана Джоджика були відкинуті, хоча і не без певного іронічного підтексту, про що трохи нижче.

Враховуючи, що у вівторок планується розгляд проекту Бюджетного кодексу у другому читанні, у мене виникло бажання розповісти про основні зауваження та пропозиції УНП до цього документу. Тим більше, що відхилення саме цих пропозиції є доволі показовим з точки зору того, що не сприймається нинішніми державними небожителями, і наскільки вони схожі на своїх минулорічних попередників.

Отже, що було відхилено, і для чого пропонувалось.



Пропозиції УНП:

Статтю 2 – доповнити пунктом 52 такого змісту:

"52. секвестр бюджету – спеціальний механізм, який полягає в пропорційному зниженні витрат на 5, 10% і так далі щомісячно по усіх (окрім захищених) статтях бюджету протягом поточного фінансового року, що залишився, та вводиться у випадках, коли при виконанні бюджету перевищений встановлений рівень бюджетного дефіциту або скоротилися надходження до бюджету, внаслідок чого стає неможливим фінансування видатків, передбачених у бюджеті";

Статтю 10 – доповнити пунктом 8 такого змісту:

"8. Всі видатки бюджету мають бути здійснені у повному обсязі. Кабінет міністрів України, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, органи влади місцевого самоврядування відповідальні за виконання бюджету певного рівня здійснюють щомісячний моніторинг виконання розпису витрат бюджету. Якщо за результатами місячного звіту про виконання бюджету виявиться, що отриманих надходжень бюджету недостатньо для здійснення бюджетних асигнувань відповідно до бюджетних призначень з урахуванням граничного обсягу дефіциту (профіциту), Міністр фінансів України (керівник місцевого фінансового органу) може вносити зміни до розпису Державного бюджету України (бюджетів Автономної Республіки Крим, місцевих бюджетів) з метою забезпечення збалансованості надходжень та витрат, а також з дотриманням граничного обсягу дефіциту (профіциту), затвердженого законом про Державний бюджет України (постановами Верховної Ради Криму, місцевих рад).

Якщо за результатами квартального звіту про виконання Державного бюджету України (бюджетів Автономної Республіки Крим, місцевих бюджетів) має місце недоотримання надходжень бюджету більше ніж на 15 відсотків від суми, передбаченої розписом бюджету на відповідний період, та відсутності джерел фінансування запланованого дефіциту бюджету чи дефіциту, який виник в результаті непередбачуваного скорочення доходів, і неможливості здійснити видатки у повному обсязі, Кабінет міністрів України (Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, органи влади місцевого самоврядування, відповідальні за виконання бюджету певного рівня), зобов'язаний негайно подати до Верховної Ради України (Верховної Ради, Автономної Республіки Крим, рад депутатів областей, районів, населених пунктів) відповідний звіт та рекомендації щодо формування додаткових джерел доходів та/або скорочення видатків бюджету.

Цей звіт та рекомендації розглядаються депутатами відповідної ради не пізніше двох тижнів з дня подання. До прийняття відповідного рішення видатки і кредитування провадяться з урахуванням внесених змін до розпису Державного бюджету України (бюджетів Автономної Республіки Крим, місцевих бюджетів).

У разі не затвердження відповідною радою запропонованих рекомендацій, Кабінет міністрів України (Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи влади місцевого самоврядування, відповідальні за виконання бюджету певного рівня), зобов'язані самостійно провести секвестр бюджету в обсягах достатніх для виконання скороченого розпису витрат.

Прем'єр-міністр України, Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим, керівники органів влади місцевого самоврядування, відповідальні за виконання бюджету певного рівня, а також Міністр фінансів України (керівники місцевих фінансових органів), несуть кримінальну відповідальність за нездійснення усіх передбачених цим Кодексом заходів, спрямованих на фінансування у повному обсязі усіх видатків бюджету або, у випадках передбачених цим Кодексом, проведення секвестру бюджету";

Пояснення до пропозицій:

Доцільність введення поняття секвестру бюджету та опис дій урядовців у зв'язку з необхідністю проведення секвестру бюджету пов'язана з тим, що згідно з загальноприйнятою міжнародною практикою усі статті видатків мають бути профінансовані у повному обсязі, бо це передбачено законом чи постановою представницького органу місцевого самоврядування (облрада, міськрада, райрада, сільрада). Уряд чи виконавчий комітет відповідної ради (або місцевий голова у населених пунктах) не має права самостійно визначати, які статті видатків йому фінансувати, а які ні, у зв'язку з недостатністю коштів. Тому не рідко уряди інших країн виходять за межі запланованого дефіциту бюджету. Доходи в силу різних обставин у достатньому обсязі не мобілізовані, а витрати мають бути проведені. На випадок, коли уряд не може залучити необхідні кошти (залучити кредити, випустити боргові цінні папери) або вважає, що запозичення будуть занадто дорогими, він мусить прийняти рішення щодо скорочення видатків. Для цього він звертається до парламенту з інформацією про зростання реального дефіциту та пропозицією щодо скорочення конкретних видатків. Якщо парламент не зміг прийняти подібне рішення, то уряд змушений самостійно це робити. Але для того, аби це рішення не було корупційним і воно не залежало від інтересів тих чи інших урядовців, скорочення видатків здійснюють шляхом пропорційного зниженні витрат на 5, 10% і так далі щомісячно по усіх (окрім захищених) статтях бюджету протягом поточного фінансового року, що залишився.

В Україні подібна процедура відсутня. Це породжує масштабну корупцію з боку урядовців та виконавчих органів місцевого самоврядування. Коли у черзі стоять сотні одержувачів бюджетного фінансування, а можливості профінансувати є лише десятки з них, то з'являються корупційні можливості вирішення цього питання.

Отже без встановлення жорсткої процедури секвестру бюджету та відповідальності урядовців (керівників виконавчих органів місцевого самоврядування) за її порушення, ми і надалі зіштовхуватимемося з тотальною корупцією у цій сфері.

Пропозиції УНП:

Пункт 2 статті 15 – викласти у такій редакції:

"Джерелом фінансування бюджету не можуть бути емісійні кошти Національного банку України. Національному банку забороняється здійснювати пряме та приховане фінансування дефіциту бюджету. Під прихованим фінансуванням дефіциту бюджету розуміється: надання комерційним банкам кредитів, які ті спрямовують на кредитування уряду чи придбання його боргових зобов'язань, та/або здійснення викупу боргових зобов'язань уряду, якщо ті випущені в обіг менше 30 днів тому";

Пояснення до пропозиції:

Незважаючи на існуючу заборону на фінансування дефіциту бюджету за рахунок емісійних коштів Національного банку України, за роки незалежності ми неодноразово зіштовхувались з практикою обходження урядом спільно з Національним банком цього законом визначеного обмеження. Це досягалось шляхом надання Національним банком комерційним банкам цільових кредитів, які ті спрямовують на кредитування уряду чи придбання його боргових зобов'язань. Строк таких міжбанківських кредитів Нацбанку пов'язаний з термінами погашення кредитів, боргових зобов'язань уряду. Інший шлях, яким йде Національний банк, – це маже негайний викуп у комерційних банків боргових зобов'язань уряду, після того як ті опинились в їхніх портфелях. Очевидно, що таке приховане фінансування дефіциту бюджету за рахунок емісійних коштів Національного банку України, з одного боку розбещує уряд та комерційні банки, з іншого – призводить до ризику знецінення національної валюти.

Пропозиції УНП:

Перший абзац пункту 2 статті 18 – викласти у такій редакції:

"Загальний обсяг державного боргу та гарантованого державою боргу на кінець бюджетного періоду не повинен перевищувати 50 відсотків річного номінального обсягу валового внутрішнього продукту України."

Пояснення до пропозиції:

До початку останньої глобальної фінансової кризи загальний обсяг державного боргу та гарантованого державою боргу на рівні 60 відсотків річного ВВП вважався цілком безпечним для стабільності держави-позичальника. І саме цей рівень зараз пропонує затвердити український уряд. Але останні події показують надзвичайну небезпеку великого боргу для держави. При цьому слід усвідомлювати, що проблема боргу пов'язана не тільки з самим його розміром, але і з строками погашення та ціною його обслуговування. Якщо уряди розвинутих країн залучають кошти зі сплатою 2-4, максимум 5% річних, і на строк до тридцяти років, то країни, що розвиваються, до яких відноситься і Україна, змушені залучати кошти, особливо в умовах фінансових криз, щонайменше удвічі дорожче і зі термінами погашення – не більше 3-5 років. Не важко згадати на яких умовах у минулому році залучав кошти уряд Тимошенко.

Це формує ризики величезних втрат для бюджету країни. Ми вже зараз лише на обслуговування державного боргу витрачаємо більше ніж на збройні сили держави.

Отже боргова політика має бути дуже консервативна. Очевидно, що зростання розмірів державного боргу – це шлях до гарантованої політичної нестабільності держави та злиднів для мільйонів громадян країни. Тому пропозиція встановити верхню межу державного боргу на рівні 50% слід вважати скоріше надто ліберальною ніж консервативною.

Пропозиції УНП:

Перший абзац пункту 3 статті 18 – викласти у такій редакції:

"Загальний обсяг місцевого боргу та гарантованого Автономною Республікою Крим чи територіальною громадою міста боргу станом на кінець бюджетного періоду не повинен перевищувати 50 відсотків середньорічних індикативних прогнозних показників обсягу надходжень бюджету розвитку (без урахування обсягу місцевих внутрішніх та зовнішніх запозичень), визначеного прогнозом відповідного місцевого бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди відповідно до частини четвертої статті 21 цього Кодексу."

Пояснення до пропозиції:

На відміні від уряду можливості для обслуговування боргу з боку Автономної Республіки Крим чи територіальною громадою міста дуже не значні. Уряд та Національний банк можуть у крайньому випадку піти на фінансування дефіциту та обслуговування боргу за рахунок емісії. Місцеві органи влади не мають такої можливості. Тому їх боргова політика повинна бути на порядок консервативніше.

Пропозиція уряду встановити для них межу у розмірі 200 відсотків середньорічних індикативних прогнозних показників обсягу надходжень бюджету розвитку не витримують критики. До чого це призводить ми можемо бачити на прикладі Києва.

Так на цей рік бюджет розвитку Києва визначений у розмірі 1 млрд 698 млн грн. В умовах кризи ти скорочення доходів місцевого бюджету бюджет розвитку був суттєво скорочений.

Натомість під час економічного зростання столична влада набрала кредитів. На сьогодні зовнішній борг Києва становить 700 млн. доларів США. Щорічно з бюджету столиці тільки на обслуговування зовнішнього боргу витрачається 482 млн. грн. На щорічне обслуговування внутрішнього боргу київська влада планує витратити 810 млн. грн. Отже тільки загальна сума обслуговування боргу у цьому році може скласти 1,3 млрд грн. За рахунок чого київська влада повертатиме основну суму боргу не знає зараз, схоже, ніхто.

Вже на цей час Київ має прострочені боргові зобов'язання, тобто є фактично банкрутом.

Тому політика залучення кредитів місцевими органами влади, особливо враховуючи, що більшість з них йде на поточне проїдання, є вкрай безвідповідальною. Ми усі маємо звикнути, що жити потрібно виходячи з реальних можливостей, а не "покращення життя вже сьогодні", за рахунок нарощування боргів.

Пропозиції УНП:

Пункт 1 статті 28 – викласти у такій редакції:

"1. Інформація про бюджет повинна бути оприлюднена відповідно до вимог, визначених цим Кодексом.

Міністерство фінансів України забезпечує доступність для публікації:

1) Бюджетної декларації;

2) проекту закону про Державний бюджет України;

3) закону про Державний бюджет України з додатками, що є його невід'ємною частиною;

4) інформація про помісячний розпис бюджету;

5) інформації про виконання Державного бюджету України за підсумками місяця, кварталу та року;

6) інформації про показники виконання зведеного бюджету України;

7) іншої інформації про виконання Державного бюджету України;

8) інформація про залишок гривневих коштів уряду на єдиному казначейському рахунку у Національному банку та залишки гривневих та коштів у іноземних валютах у комерційних банках України та інших країн.

Інформація про помісячний розпис бюджету оприлюднюється на вебстайті Міністерства фінансів України не пізніше тридцяти днів з дня вступу в силу закону про державний бюджет. У разі внесення змін до помісячного розпису бюджету Міністерство фінансів України оприлюднює інформацію про це на своєму вебстайті не пізніше останнього робочого дня місяця.

Інформація про залишок гривневих коштів уряду на єдиному казначейському рахунку у Національному банку та залишки гривневих коштів та коштів у іноземних валютах у комерційних банках України та інших країн станом на початок робочого дня розміщується щоденно у робочі дні на вебсайті Міністерства фінансів України")

Інформація про виконання Державного бюджету України оприлюднюється не пізніше 20 числа місяця, наступного за звітним у обсягу та порядку, визначеному статтями 59-61 цього Кодексу.";

Пункт 3 статті 28 – викласти у такій редакції:

"Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування забезпечують публікацію інформації про місцеві бюджети, в тому числі рішень про місцевий бюджет та періодичних звітів про їх виконання. Рішення про місцевий бюджет повинно бути оприлюднене не пізніше ніж через десять днів з дня його прийняття у газетах, визначених Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідними місцевими радами. Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування забезпечують публікацію на своєму вебстайті чи у місцевих газетах інформації про помісячний розпис місцевих бюджетів, оприлюднення якої здійснюється не пізніше ніж через 30 днів з дня прийняття бюджету Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідними місцевими радами. У разі внесення змін до помісячного розпису бюджету Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації оприлюднюють інформацію про це на своєму вебстайті чи у місцевих газетах не пізніше останнього робочого дня місяця";

Статтю 28 – доповнити пунктом 5 такого змісту:

"5. Інформація про усі здійснені видатки та одержувачів бюджетних коштів, крім тих, що вважаються таємними, у відповідності з положеннями статті 31 цього Кодексу, є відкритою та за жодних умов не може вважатись комерційною, приватною та закритою. Міністерство фінансів України, Міністерство фінансів Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, місцеві голови населених пунктів, головні розпорядники бюджетних коштів у десятиденний термін зобов'язані на вимогу українських громадян, політичних та громадських організацій, засобів масової інформації надати вичерпну інформацію щодо будь-яких видатків, здійснених за рахунок коштів державного бюджету, бюджету Автономної Республіки Крим, бюджетів органів місцевого самоврядування. Відповідь з вичерпною інформацією надається шляхом надсилання листа або її оприлюдненням на вебсайті чи публікації у друкованих засобах масової інформації.

Вичерпною інформацією вважається така, що дозволяє визначити: повну назву та юридичний адрес постачальника, який надає товари та послуги за рахунок бюджетних коштів; наявність чи відсутність факту пов'язаності осіб між керівними особами розпорядника бюджетних коштів та постачальником, який надає ці товари та послуги; коли і де оприлюднювалась інформація про умови та час проведення тендеру, на якому визначався постачальник цих товарів та послуг; у разі не проведення відкритого тендеру чи проведення тендеру за участю одного учасника обґрунтування причин цього; ціну, умови, загальний обсяг товарів та послуг, якій надає постачальник за рахунок бюджетних коштів, та надання доказів, що запропонована ціна та умови були найкращими на момент проведення відкритого тендеру (укладання угоди у разі не проведення відкритого тендеру чи проведення тендеру за участю одного учасника).

На вимогу осіб, вказаних у першому абзаці цього пункту, повинна оприлюднюватись копія контракту з постачальником товарів та послуг, що купуються за рахунок бюджетних коштів";

Пояснення до пропозиції:

У правовій державі не може існувати ситуація, коли інформація щодо планування та виконання дохідної та видаткової частини бюджету є закритою. Уряд та місцеві органи влади збирають та витрачають не власні кошти. Це гроші всіх українських громадян. Тому вся інформація щодо планування та виконання бюджету має бути повністю доступна для контролю з боку громадськості та засобів масової інформації.

Те саме стосується інформації про всі здійснені видатки та одержувачів бюджетних коштів, крім тих, що вважаються таємними, у відповідності з положеннями статті 31 цього Кодексу. Ця інформація повинна бути відкритою та за жодних умов не може вважатись комерційною, приватною та закритою.

Усі ці тези є банальною істиною для демократичних правових держав.

Чим більш прозорими є сфери планування та виконання дохідної та видаткової частини бюджету, видатків та одержувачів бюджетних коштів, тим менш корумпованою буде українська держава.

В іншому випадку ми постійно будемо стикатись з відвертою дезінформацією з боку урядовців щодо реальної ситуації в країні та нахабним розкраданням бюджетних коштів.

Пропозиції УНП:

Пункт 3 статті 43 – викласти у такій редакції:

"3. Друге читання відбувається не пізніше 20 листопада року, що передує плановому.

Під час постатейного голосування розглядаються лише пропозиції, які містилися у Бюджетних висновках Верховної Ради України і не враховані Кабінетом Міністрів України при підготовці проекту закону про Державний бюджет України до другого читання, нові пропозиції, внесені Кабінетом Міністрів України при підготовці цього законопроекту до другого читання, а також пропозиції Комітету Верховної Ради України з питань бюджету щодо розгляду проекту закону про Державний бюджет України у другому читанні.

За результатами постатейного голосування Верховна Рада України приймає проект закону про Державний бюджет України в цілому як закон із дотриманням збалансованості показників бюджету. Якщо під час постатейного голосування показники бюджету стали розбалансованими, Верховна Рада України приймає рішення про перенесення голосування щодо прийняття цього законопроекту в цілому як закону для забезпечення збалансування показників бюджету.";

Пояснення до пропозиції:

Навіть за умови застосування зміненої процедури затвердження державного бюджету не може вважатись нормальною ситуація, при якій пропозиції народних депутатів, що були включені до Бюджетних висновків Верховної Ради України і не враховані Кабінетом Міністрів України при підготовці проекту закону про Державний бюджет України до другого читання, без будь-яких пояснень та дискусій викидаються з проекту бюджету. Очевидно, що під час другого читання має відбуватись повноцінний розгляд та представлення аргументації уряду щодо кожної не врахованої, але перед тим проголосованої пропозиції народних депутатів. Шлях бездумного "одобрямса" під час другого читання проекту Державного бюджету повністю нівелює роль парламенту, як головної інституції, що приймає рішення про використання бюджетних коштів – коштів усіх українських громадян.

Пропозиції УНП:

Пункт 5 статті 51 – викласти у такій редакції:

"За наявності простроченої кредиторської заборгованості із заробітної плати (грошового забезпечення), стипендій, а також за спожиті комунальні послуги та енергоносії розпорядники бюджетних коштів у межах бюджетних асигнувань за загальним фондом не беруть бюджетні зобов'язання та не здійснюють платежі за іншими заходами, пов'язаними з функціонуванням бюджетних установ (крім захищених видатків бюджету, визначених статтею 55 цього Кодексу), до погашення такої заборгованості. Це обмеження не стосується витрат, які забезпечують їх функціонування в частині запобігання та ліквідації техногенних та природних катаклізмів";

Пояснення до пропозиції:

Пропозиція додати останнє речення до цього пункту пов'язана з тим, що проста заборона здійснювати будь-які витрати, які пов'язані з запобіганням та ліквідацією техногенних та природних катаклізмів, може призвести до катастрофічних наслідків.

Хтось знає, що робити місцевим органам влади, які мають значні борги, у разі якогось стихійного чи техногенного лиха? І хто нестиме відповідальність за нездійснення заходів із запобігання та ліквідації таких подій?

Навіщо ми штовхаємо органи казначейства та представників виконавчої служби центральної та місцевої влади на пряме порушення норм Бюджетного кодексу, коли вони усе-рівно будуть змушені приймати рішення про проведення витрат пов'язаних з реалізацією заходів із запобігання та ліквідації техногенних та природних катаклізмів?

Пропозиції УНП:

Пункт 11 статті 51 – викласти у такій редакції:

"Керівники бюджетних установ утримують чисельність працівників, військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та здійснюють фактичні видатки на заробітну плату (грошове забезпечення), включаючи видатки на премії та інші види заохочень чи винагород, матеріальну допомогу, лише в межах фонду заробітної плати (грошового забезпечення), затвердженого для бюджетних установ у кошторисах. Керівникам бюджетних установ забороняється видача працівникам матеріальної допомоги за рахунок бюджетних коштів, середньомісячна зарплата з урахуванням усіх доплат та премій яких за даними Держкомстату втричі більше середньомісячної зарплати по країні. Це обмеження не стосується надання матеріальної допомоги у вигляді одноразової виплати інвалідам війни, особам, що доглядають інвалідів, та дітей-інвалідів, лікування та медичного обслуговування працівника, поховання одного з членів сім'ї першого ступеня споріднення";

Пояснення до пропозиції:

Встановлення заборони щодо видачі працівникам матеріальної допомоги за рахунок бюджетних коштів, середньомісячна зарплата з урахуванням усіх доплат та премій яких за даними Держкомстату втричі більше середньомісячної зарплати по країні, пов'язано з цинічною та аморальною ситуацією, коли майже в усіх оприлюднених деклараціях про доходи та майно наших високопосадовців, у тому числі народних депутатів, що отримують чималу заробітну плату, можна побачити рядок – матеріальна допомога. При цьому розмір цієї разової матеріальної допомоги вище ніж середня річна заробітна плата абсолютною більшості наших громадян. Якщо ми закликаємо громадян країни затягнути паски, то повинні мати моральну гідність та відповідальність і починати з тих, хто отримує навіть офіційно досить високі доходи за рахунок бюджетних коштів.

Саме щодо цієї пропозиції виникла доволі показова іронічна суперечка між представницею компартії у Комітету з питань бюджету пані Александровською та Ярославом Джоджиком. Прочитавши цю пропозицію Українською народної партії, "захисниця трудового народу" з обуренням спитала, невже це обмеження і народних депутатів стосуватиметься. Отримавши підтвердження щодо свого припущення, пані Александровська була щиро обурена. Про те як вона голосувала щодо цієї поправки, я думаю пояснювати не треба.

P.S.

Дехто може спитати, ну і якій сенс в усіх цих пропозиціях, якщо їх все рівно завалять представники коаліційної більшості. Насправді, у підготовці фахових непопулістських пропозицій повинна полягати законодавча робота опозиції. Саме це і має бути тієї альтернативою, з якою державні діячі, а не політикани, повинні йти до виборців. Отримавши підтримку на виборах, у цих політиків у цьому випадку буде, що впроваджувати в життя. На жаль, в Україні у більшості випадків відбувалось все зовсім інакше. Прийшовши до влади на популізмі та демагогії, політики, насправді в абсолютній більшості своїй, пусті як барабани, потім нічого доброго для країни зробити не можуть, бо не знають, не вміють, і не хочуть.