Турборежим: немає часу на пояснення

Експерти Лабораторії законодавчих ініціатив пильно слідкують за законодавчим процесом у ВРУ. І хоча фінальний моніторинг результатів та особливостей законодавчого процесу в порівнянні з 8-им кликанням ми запланували на кінець сесії, ділимось з вами цікавими фактами та цифрами по поточній роботі.

Верховна Рада 9-го скликання багато в чому виявилася унікальним для українського парламентаризму явищем.

Вперше була створена коаліція, яка складається з депутатів однієї фракції. Особливості роботи також зумовлені тим, що фракція більшості принципово сформована з народних депутатів без досвіду представницького мандату на рівні національного законодавчого органу. Багато хто з депутатів не мав взагалі жодного досвіду у політичній чи громадській сфері. Це не могло не вплинути на характер роботи Верховної Ради. Зокрема, 65 законопроектів (з 86 прийнятих за квартал) були ухвалені в цілому з порушенням хоча б одного положення Регламенту в частині строків.

Вперше чергова сесія парламенту відбулася впродовж 13-ти годин (Перша сесія). Цей випадок може слугувати хрестоматійним прикладом зловживання правом заради досягнення політичної (в сенсі politics) мети: ухвалення обіцяних виборцям конституційних змін в частині скасування депутатської недоторканності (при дуже сумнівній відповідності Конституції та Регламенту з процедурної точки зору).

Вперше інструмент альтернативних законопроектів фактично перетворюється на спосіб опрацювання висновків Головного науково-експертного управління до основних законопроектів (це яскраво помітно на прикладі законопроектів 1209 і 1209-1 та 1210 і 1210-1). Така практика потребує детального вивчення всіх pro та contra такої технологічної знахідки, тому що не все так негативно виглядає в її застосуванні.

Неоднозначна тенденція щодо фактичного ігнорування законодавчих ініціатив народних депутатів, які не входять до фракції-більшості (протягом першого місяця лише один проект законодавчого акту від депутата меншості було заслухано). Крім того, мало не на мертву перетворилася норма про можливість подання альтернативних законопроектів, які також у переважній більшості не розглядалися у сесійній залі. Така ситуація безумовно пов'язана з відсутністю необхідності домовлятися в парламенті, як це було протягом попередніх скликань. Втім в такій ситуації є як плюси, так і мінуси. З одного боку більшість отримала "картбланш" на реалізацію своєї політики, а виборці – можливість чітко відслідковувати відповідальність за будь-які зміни у суспільно-політичному житті країни. З іншого боку, при відсутності законодавчо закріплених прав парламентської опозиції (чи опозицій) означена ситуація неминуче викликає побоювання щодо "згортання" демократії та можливого зловживання абсолютною владою парламентської більшості, а особливо – Президентом (з огляду на скандали навколо відсутності внутрішньо фракційної демократій у пропрезидентської партії та безпосереднє і безпрецедентне втручання Президента у роботу парламенту).

Законодавчий процес у ВРУ 9 скликання характеризується збільшенням ролі Президента. Підтвердженням цьому може бути не тільки ситуація з "роздачею вказівок" Президентом Головам комітетів під час погоджувальної ради. Показовими є також дані зареєстрованих та ухвалених законопроектів у розрізі суб'єктів законодавчої ініціативи.



Протягом першого кварталу роботи Верховної Ради (29.08.19 – 22.11.19) було зареєстровано 861 законопроект, з яких ухвалено в цілому 86 (враховуючи ті, що готуються до підпису Президентом). Депутати традиційно ініціювали найбільше – 766 проектів, в той час, як Президент – 32. При цьому результативність (відсоток ухвалених від кількості поданих) традиційно на боці Гаранта Конституції – 37%. Однак, якщо порівняти, наприклад, з 4-ю сесією роботи парламенту 8-го скликання (02.02.16 р. – 15.07.16 р.), то показовою буде кількість поданих за цей період законодавчих ініціатив Президента – 13. При цьому, якщо Президент традиційно подавав законопроекти в царині міжнародних відносин (наприклад ратифікація міжнародних угод, що є цілком зрозумілим з огляду на Конституційні повноваження Президента), то кількість таких проектів від шостого Президента протягом першого кварталу роботи парламенту 9-го скликання склала лише 3 з 32-х. Серед сфер регулювання президентських законопроектів за означений період можна виділити в першу чергу:

внесення змін до Конституції України,

боротьба з корупцією,

реформа правоохоронних органів,

національна безпека і оборона.

Ще одним підтвердженням активної позиції Президента і його впливу на парламентам є кількість законопроектів, визначених ним як невідкладні – 82 з 861. В той же час за всю 4-ту сесію роботи Верховної Ради України 8-го скликання таких проектів було лише 6 (з 943 зареєстрованих).

Загальної практикою розгляду законопроектів у парламенті 9 скликання стало порушення Регламенту. Далі наводимо попередній огляд цих порушень.

24% законопроектів (18 законопроектів з 75 релевантних) розглянуто з порушенням мінімальних строків для подання альтернативних законопроектів. Відповідно до ст. 100 Регламенту строк подання альтернативних законопроектів складає 14 днів з моменту надання народним депутатам першого законопроекту з відповідного питання, у випадку невідкладних законопроектів строк може бути скорочено вдвічі – 7 днів. У 18 випадках ці строки були менше необхідних.

44% законопроектів (33 законопроекти з 75 релевантних) розглянуто з порушенням строку надання народним депутатам висновків до законопроектів, підготовлених до першого читання. Мінімальна кількість днів для ознайомлення складає 7 днів. Для невідкладних законопроектів, які розглядаються за процедурою ad hoc, мінімальна кількість 4 дні. У 33 випадках народні депутати мали менше часу на ознайомлення з висновками головного комітету, враховуючи той факт, що 6 законопроектів взагалі не мали висновку головного комітету.

77% законопроектів (44 законопроекти з 57 релевантних) прийнято у першому читанні за основу зі скороченим строком підготовки до розгляду у другому читанні. І хоча це не є порушенням Регламенту напряму, виникає питання про зловживання коаліцією правом на встановлення скорочених строків підготовки, адже процедура ad hoc має бути винятковою, а за наявних показників це ризикує стати загальною практикою роботи ВРУ 9 скликання. Втім, у застосуванні скороченої процедури підготовки до розгляду простежується несистемність та відсутність чіткого взаємозв'язку між невідкладними законопроектами та скороченими строками: не всі невідкладні законопроекти отримали процедуру скороченої підготовки до другого читання (8 з 44); 16 законопроектів не було визначено як невідкладні, втім вони отримали скорочення строків підготовки.

79% законопроектів (54 законопроекти з 68 релевантних) розглянуто з порушенням строку надання народним депутатам законопроектів, підготовлених до другого читання. Стаття 117 Регламенту встановлює мінімальний строк для ознайомлення – десять днів до дня розгляду законопроекту на пленарному засіданні Верховної Ради. При цьому строк на ознайомлення може бути скорочений вдвічі – до 5 днів – лише за умови визначення законопроекту невідкладним. В 54 випадках порівняльна таблиця надавалась народним з суттєвим порушенням зазначених строків. Більше того, в 44 випадках порівняльна таблиця надавалась депутатам в день або за день до голосування.

65% (37 законопроектів з 57 релевантних) розглянуто з порушенням строків, встановлених для ознайомлення депутатів з висновком головного комітету до другого читання. Мінімальні строки встановлені так само в статті 117 Регламенту та становлять 10 або 5 днів відповідно для звичайних та невідкладних законопроектів. В 37 випадках висновки надавались депутатам з порушенням строків – часто за день до голосування. Для 6 законопроектів висновок головного комітету взагалі був відсутній.

Якщо говорити про "турборежим" парламенту 9-ого скликання, то тут варто відзначити, що загальні показники ухвалених в цілому законопроектів не є найбільшими. В той же час те, що дійсно вражає – це середня кількість днів проходження законопроектів від моменту реєстрації до голосування в цілому. Для урядових законопроектів цей показник становить 46 днів, для депутатських – 33, а президентських – 30. Для розуміння, відповідно до положень Регламенту, які передбачають максимальні або мінімальні терміни на різних етапах підготовки законопроектів, "процедурна" тривалість проходження законодавчих актів не може бути меншою за 35 днів (з урахуванням можливості скороченої процедуру для законопроектів, які визначені невідкладними). Однак з практики попередніх скликань у переважній більшості випадків середній час розгляду достатньо рідко наближався до цього мінімуму (або долав його). Та й з практики роботи перших трьох місяців 9-го скликання очевидною є неможливість такого швидкого ухвалення без прямих порушень Регламенту. Про це, власне, і свідчить той факт, що 76% ухвалених в цілому законопроектів мали хоча б одне процедурне порушення в частині строків.

Детальніше про це можна прочитати тут.

Треба підкреслити, що кількість ухвалених законопроектів жодним чином не є і не може бути показником ефективності роботи парламенту, адже кількість законодавчих ініціатив і швидкість їх ухвалення обернено пропорційні як якості законодавчих актів (в першу чергу з точки зору юридичної техніки), так і ступеню врахуванню позицій всіх зацікавлених сторін і деталізації оцінки впливу.