ПРАВА ЛЮДИНИ І ЛЮСТРАЦІЯ. ПОВНИЙ ТЕКСТ ВИСНОВКУ ВЕНЕЦІЙСЬКОЇ КОМІСІЇ ЩОДО ЗАКОНУ УКРАЇНИ "ПРО ОЧИЩЕННЯ ВЛАДИ". ЧАСТИНА 2
5. Аналіз Закону про люстрацію
А). Загальні зауваження
21. Преамбула закону про люстрацію встановлює, що мета закону полягає в "захисті та утвердженні демократичних цінностей, верховенства права та прав людини в Україні". Як і будь-який закон про люстрацію, він спрямований на боротьбу з минулим, а також захист сьогодення та майбутнього від тіні цього минулого. Це буде досягнуло шляхом усунення/звільнення осіб з посад в центральних і місцевих органах влади, які через їх поведінку в минулому, могли б становити небезпеку для нового і все ще уразливого демократичного суспільства. Стаття 1.2 Закону про люстрацію визначає таких осіб, як таких "хто приймав рішення, вчинив дії або бездіяльність (і/або сприяли їх прийняттю) спрямовані на узурпацію влади Президентом України Віктором Януковичем і прагнули підірвати основи національної безпеки і оборони та порушували права і свободи людини".
22. Люстраційні закони завжди є поєднанням правового акту та політичного документу. Відповідний баланс між цими двома елементами досягається, якщо закон про люстрацію виконує важливу функцію встановлення верховенства права в країні.
23. Ст. 1.2 Закону про люстрацію містить загальні принципи, на яких грунтується люстрація: а. верховенство права та законність, b. відкритість, прозорість та громадський контроль, с. презумпція невинуватості, d. індивідуальна відповідальність, е. гарантія права на захист. Цей перелік принципів, здається, повністю відповідає європейським стандартам. Разом з тим, детальний аналіз закону, показує, що законом не дотримано цих принципів і рекомендацій.
B). Часові рамки застосування закону
24. Закон про люстрацію було прийнято через 18 років після прийняття демократичної конституції 28 червня 1996 року (в той час як зміни до Конституції від 8 грудня 2004 року були скасовані надзвичайно спірним рішенням Конституційного Суду України від 30 вересня 2010 року). Цей Закон охоплює період від радянського комуністичного режиму до подій на Майдані 22 лютого 2014 року. Дію люстрації пропонується розтягнути на десять років з дня набрання чинності цим законом або на п'ять років з дня набрання чинності відповідних судових рішень.
1. Періоди минулого, які підлягають перевірці
25. Закон про люстрацію (стаття 1 (2)) охоплює два різних періоди недемократичного правління в країні: радянського комуністичного режиму і "узурпації влади з боку Президента України Віктора Януковича".
a. Комуністичний режим
26. Перший період, який охоплюється законом про люстрацію відноситься до комуністичного Радянського Союзу, до якого Україна належала до розпаду СРСР в 1991 році. Немає ніяких сумнівів, що комуністичний режим був відзначений серйозними порушеннями прав людини, а також загальним дефіцитом свободи і демократії. Це було чітко зазначено в Резолюції 1481 (2006) Парламентської Асамблеї. Всі інші закони про люстрацію, які були прийняті в країнах Центральної та Східної Європи протягом останніх трьох десятиліть, фокусуються на цьому періоді. Тоталітарна природа режиму, поверненню якого має запобігти люстрація, не підлягає сумніву.
b. Правління Президента Януковича
27. Другий період – це період "узурпації влади з боку Президента України Віктора Януковича", що, відповідно до статті 3.1 Закону охоплює весь строк його повноважень – з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року.
28. Цей період розпочався через більш ніж два десятиліття після повалення тоталітарного комуністичного режиму і майже двадцять років після вступу України до Ради Європи (1995).
29. Керівні принципи встановлюють, що люстрація "може бути застосована задля створення життєздатної вільної демократії та з метою усунення або суттєвого зменшення загрози, яку являє об'єкт люстрації, використовуючи свою посаду для порушення прав людини або блокування процесу з демократизації". Таким чином, люстрація "не може використовуватися для покарання, відплати або помсти; покарання може бути застосовано тільки щодо злочинної діяльності, скоєної в минулому, на основі чинного Кримінального кодексу і у відповідності з усіма процедурами і гарантіями кримінального переслідування". Таким чином, "мета люстрації має полягати, насамперед, у захисті демократії від наслідків тоталітаризму, в той час як друга мета, яка підпорядкована реалізації головної мети, повинна полягати в індивідуальній пеналізації осіб, які співпрацювали з тоталітарним режимом". Тому період, до якого люстрація відноситься є одним з найважливіших питань. Люстрація, як метод боротьби з минулим, повинна застосовуватися до періоду колишньої політичної системи, яка порушувала права людини та людську гідність, а не до пізнішого періоду, коли була створена нова система, заснована на гарантії демократії та прав людини.
зо. Відповідно до ЕСПЛ, особливий історичний і політичний контекст, який впливає на структуру демократичних інститутів, може становити загрозу для нового демократичного порядку (через відродження ідей, якщо їм дадуть поширитись, можуть бути здатними відновити тоталітарний режим) і може, таким чином, виправдати застосування люстраційних заходів щодо дій, вчинених після закінчення тоталітарного режиму.
31. Венеційська комісія, у зв'язку із застосуванням люстраційних заходів щодо дій, вчинених у період після закінчення комуністичного тоталітарного режиму, минулого разу підкреслила, що демократичний конституційний порядок повинен захищати себе безпосередньо шляхом демократичного функціонування його інститутів, реалізації принципу верховенства права та гарантій захисту прав людини (що включає заборону на зловживання правами). По-перше, демократична влада відповідальна перед виборцями, які можуть не визнати перевибори. По-друге, в правовій державі влада сама по собі є об'єктом правових та конституційних норм. По-третє, злочини, вчинені представниками влади, є предметом кримінального переслідування. Зрештою, кожна демократична держава може запровадити мінімальну лояльність для державних службовців і може усунути їх з посади, не вдаючись до такого спеціального інструменту як люстрація. В цілому, люстрація має бути інструментом, до якого слід звертатись в останню чергу.
32. Партійна приналежність, політичні та ідеологічні причини не повинні використовуватися в якості підстави для люстраційних заходів, оскільки дискримінація та тиск на політичних опонентів не є прийнятними засобами політичної боротьби в державі, що керується принципом верховенства права.
33. У лютому 2010 року президент Янукович переміг на президентських виборах в Україні, які здавалося б відповідали міжнародним стандартам. Ситуація в країні почала поступово погіршуватися. Заходи, спрямовані на придушення опозиційних сил були прийняті, але, незважаючи на них, пан Янукович ніколи не мав повної політичної, ідеологічної та економічної монополії по всій країні. Більш того, деякі негативні явища цього періоду, такі як корупція, були поширені в українському суспільстві ще до 2010 року. Високопосадові, які обіймали посади при президенстві Януковича, ймовірно, обіймали їх і до його президенства, і, ймовірно, були лояльними і до колишнього уряду. Заходи, спрямовані на боротьбу з корупцією, в тому числі, запроваджені відповідно до рекомендацій GRECO, такі як нове законодавство щодо боротьби з корупцією, вже були прийняті. На додаток слід зазначити, що Україна є державою-членом Ради Європи з 1995 року і, як наслідок, з того часу предметом моніторингу є демократичні показники та їх відповідність європейським стандартам.
34. Звернення до повномасштабних люстраційних заходів щодо цього конкретного періоду означатиме сумніви щодо фактичного функціонування конституційної та правової системи України як демократичної держави, що керується принципом верховенства права. Чи є підстави для таких заходів має оцінювати українська влада, а не Венеційська комісія. У будь-якому випадку, люстрація повинна бути доповнена іншими засобами забезпечення правосуддя та зміцнення системи державного управління та верховенства права, такими як кримінальне переслідування осіб, відповідальних за тяжкі злочини, включаючи злочини проти людяності, а також структурними реформами, спрямованими на зміцнення верховенства права, боротьбу з корупцією та викорінення непотизму. Люстрація може бути доповненням до цих засобів у крайніх випадках, але вона ніколи не може замінити їх, так як її роль має бути конкретною і точною. В будь якому разі, Венеційська комісія не вважає, що люстраційні заходи є найприйнятнішими у боротьбі з корупцією.
2. Час прийняття закону щодо колишніх посадовців комуністичного режиму
35. Цілком можливо, що демократії інколи доводиться захищати себе (концепція "streitbare / wehrhafte Demokratie"), як було визнано ЄСПЛ. Тим не менш, така необхідність, очевидно, з часом зменшується. Таким чином, необхідність України захищати себе від тих, хто був задіяний в Радянському комуністичному режимі, після більш ніж двох десятиліть, що минули з моменту падіння цього режиму, викликає сумніви. Крім того, якщо Україна хоче застосувати теорію "демократії, яка захищає сама себе", українському законодавцю не варто зменшувати увагу (недооцінювати) стосовно комуністичної загрози, але її слід застосувати до усіх загроз неупереджено.
36. Раніше Венеційська комісія розглядала питання запровадження люстраційних заходів через багато років після початку процесу демократизації в країні в контексті законів про люстрацію Албанії та Македонії, посилаючись на Резолюції ПАРЄ та Керівні принципи, а також на судову практику ЄСПЛ і ряду європейських конституційних судів. Комісія зазначила: "Керівні принципи Парламентської Асамблеї [...] дають загальну пропозицію, що люстраційні заходи бажано завершити в усіх колишніх комуністичних державах не пізніше, ніж 31 грудня 1999 року. Це пов'язано із загрозою, яка, випливає з таких колишніх режимів". Комісія дійшла висновку, що, в той час як кожна демократична держава є вільна у запровадженні мінімальної лояльності для службовців і може усунути і може звільнити їх з посади або утриматися від прийняття їх на роботу з причин їх фактичної або недавньої поведінки, та запроваджуючи люстрацій ні заходи через тривалий час після початку процесу демократизації в країні ризикує викликати великі сумніви щодо її справжніх намірів. Необхідно обґрунтувати, чому хтось, хто не становив загрозу для демократії протягом тривалого часу може раптово стати такою загрозою, що зумовлює необхідність заборони йому займати державну посаду. У випадку Албанії та Македонії, Комісія попросила надати переконливі причини, які б виправдали прийняття нового закону про люстрацію через стільки років після падіння комуністичного режиму. Вона звернулася до конституційних судів відповідних країн з тим, щоб вони ретельно дослідили особливі підстави, які були представлені владою і були підставою для прийняття нового законодавства про люстрацію через багато років після падіння комуністичного режиму.
37. У випадку з Україною, необхідно надати переконливі причини, щоб виправдати люстрацію щодо осіб, причетних до комуністичного режиму. За інформацією, отриманою від української влади, під час подій на Майдані, фракція комуністів у Верховній Раді діяла з порушенням основоположних прав і це виправдовує те, що це дії розглядаються як реальна загроза. Тим не менше, навіть враховуючи, що закон про люстрацію включає цих осіб, Венеційська комісія зазначає, що люстраційні заходи засновані лише на підставі їх причетності до колишніх комуністичних органів, а не на теперішній поведінці, що робить спірним запровадження люстраційних заходів.
3. Період, протягом якого діють люстраційні заходи.
38. Відповідно до статті 1.3 та 1.4 Закону про люстрацію, особи, які обіймали одну з посад, перелічених у статті 3, повинні бути звільнені з будь-яких посад, перелічених у статті 2, протягом 5 або 10 років. До осіб, які претендують на зайняття останніх посад, також мають бути здійснені заходи перевірки (протягом невизначеного періоду часу). Люстраційні заходи можуть застосовуватись до особи з різних підстав. Тривалість заборони залежить від займаної посади: 10-річний термін встановлений для високопосадовців з комуністичної епохи та правління Януковича, для осіб, які обіймали певні посади протягом революції на Майдані і для осіб, причетних до корупції. Крім того, 10-річна заборона розповсюджується на осіб, які не подали заяви, як це передбачено статтею 4.1. (заява, чи підпадають вони під сферу дії закону). 5-річний термін встановлюється для інших осіб, відповідно до рішення суду.
39. Керівні принципи з люстрації передбачають, що "заборона обіймати посаду внаслідок люстрації не повинна діяти більше, ніж п'ять років, оскільки здатність особи до позитивних змін у ставленні і поведінці не слід недооцінювати; люстраційні заходи бажано завершити не пізніше 31 грудня 1999 року, тому що нова демократична система повинна бути консолідованою до того часу в усіх колишніх комуністичних тоталітарних країнах" (п. g).
40. Кінцевий термін 31 грудня 1999 міг би бути, очевидно, актуальним тільки по відношенню до дискваліфікації осіб, які обіймали певні посади під час комуністичного періоду. Stricto sensu, цей термін повинен був застосований тільки в тих країнах, які вдалися до люстрації одразу або через небагато років після падіння комуністичного режиму на початку 1990-х років, на початку 1990-х років, як це було у Чехословаччині та в країнах Балтії. У країнах, які з різних причин не розпочали та/або не змогли почати процес люстрації в цей період, термін може бути іншим. Також критерії для визначення терміну, як і раніше, мають охоплювати рівень консолідації нової демократичної системи і загрозу, яку можуть становити для цієї системи ті, хто обіймав керівну посаду під час комуністичного режиму.
41. У цьому контексті важливо ще раз зазначити, що "метою люстрації є не покарання тих осіб, які презумуються винними... а захист демократії, яка нещодавно виникла". Таким чином, значення полягає не в тому, що в минулому особа асоціювалася з порушеннями прав людини, і як наслідок, має бути відсторонена від суспільного життя. Цей фактор буде відігравати вирішальну роль у кримінальному переслідуванні цієї особи, і може бути тільки ознакою загрози, яку вона могла б представити собою сьогодні та в майбутньому для визначення необхідності застосування (тимчасової) дискваліфікації.
42. Як Венеційська комісія зауважила у своєму Висновку amicus curiae щодо Албанії, "діяльність особи в минулому не є переконливим доказом нинішнього ставлення або навіть її ставлення в майбутньому". Керівні принципи з люстрації також займають чітку позицію з цього приводу, підкреслюючи, що "малоймовірно, що хтось, хто не порушував права людини протягом останніх десяти років, зараз це зробить (цей строк, звичайно, не відноситься до порушень прав людини, щодо яких відкрито кримінальне провадження відповідно до кримінального законодавства) " (п. J). В той час як маловірогідне не обов'язково означає неможливе, українська влада, відсторонюючи від суспільного життя осіб, пов'язаних з комуністичним режимом (стаття 3.4 Закону), повинна стежити за тим, щоб дискваліфікація поширювалась тільки на осіб, які наразі можуть становити загрозу нинішній демократичній системі в Україні через їх причетність до комуністичних структур (Комуністичної партії, комсомолу або КДБ) до 1990 року.
43. Це не означає, що українське суспільство має закрити очі на всі серйозні порушення прав людини, скоєні під час комуністичного періоду і пробачити тих, хто має відповідати за ці порушення. Це означає, що під час боротьби з комуністичним минулим, якщо умови, зазначені в попередньому пункті не дотримуються, воно має використовувати інші інструменти, ніж люстрація, такі, як індивідуальне кримінальне переслідування.
44. Максимальний термін дискваліфікації, встановлений в Керівних принципах на 5 років, не дотримується в законі про люстрацію. Тим не менш, як постановив Конституційний Суд Чехії у 2001 році, "визначення ступеня розвитку демократії в тій чи іншій державі є соціально-політичним питанням, а не питанням конституційного права". Оскільки країни Центральної та Східної Європи отримали нерівні умови розвитку в пост-1990 період і ризик рецидиву тоталітарного / автократичного режиму виявився більш реальним в деяких з них, в тому числі Україні, період, на який потрібна люстрація, це те питання, яке має залишатися на розсуд національних органів.
45. У той же час національні органи, які обирають період довший, ніж рекомендовано в Керівних принципах, повинні мати вагомі причини. Те ж саме стосується випадку коли вводяться різні терміни дискваліфікації, як це має місце в Україні (5 і 10 років). Хоча такий диференційований підхід може бути законним, національні органи влади повинні продемонструвати, що особи, до яких застосовується більш тривала заборона, становлять en bloc більшу небезпеку для нового демократичного суспільства, ніж інші особи, до яких застосовується заборона з іншим строком.
46. 5-річний період, який передбачено в Керівних принципах має застосовуватися не тільки до персональної дискваліфікації, але і до всього процесу люстрації як такого. Тим не менш, в той час як 10-річний період триває "протягом десяти років з дня набрання чинності цим законом" (стаття 1.3) – до 15 жовтня 2024, 5-річний період – "протягом п'яти років з дня набрання чинності відповідним рішенням суду" (стаття 1.4). Так як немає, і навряд чи може бути встановлено кінцевий терміну для закінчення судових процедур, пов'язаних з недавніми подіями в Україні, і так як ці процедури можуть тривати роками, процес люстрації є потенційно нескінченним. Більш того, особи, які підпадають під 5-річний період дискваліфікації de facto можуть бути відсторонені від суспільного життя протягом більш тривалого періоду, ніж ті особи, які підпадають під 10-річний період. Закон про люстрацію повинен мати фіксований термін дії усього процесу люстрації (з можливістю скоротити тривалість конкретних люстраційних заходів, якщо він буде перевищувати день офіційного закінчення процесу).
47. Крім того, люстрація застосовується не тільки до осіб, які зараз обіймають посади, але і до тих, хто претендує на них. Закон про люстрацію не встановлює фіксований термін для перевірки кандидатів (згідно інформації, отриманої від української влади, перевірочний процес триватиме з листопада 2014 по грудень 2016).
48. Також, як вже було сказано вище, очевидним є те, що з плином часу після падіння тоталітарного або авторитарного режиму, з укріпленням нової демократичної системи, та втрати особами, пов'язаних з минулим режимом, свого впливу та влади, необхідність в люстрації має зменшуватися. У якийсь момент часу, підтримання люстрації може стати контрпродуктивним, оскільки запобігатиме нормалізації ситуації в країні і гальмуватиме процес примирення, а не сприяти їй.
49. Більш того, як встановив Європейський суд з прав людини, у справі Ždanoka, національні органи влади" повинні здійснювати постійний контроль за обмеженнями, з метою закінчення цього процесу якомога раніше. Однак така процедура не передбачена в Законі.
Блог автора – матеріал, який відображає винятково точку зору автора. Текст блогу не претендує на об'єктивність та всебічність висвітлення теми, яка у ньому піднімається. Редакція "Української правди" не відповідає за достовірність та тлумачення наведеної інформації і виконує винятково роль носія. Точка зору редакції УП може не збігатися з точкою зору автора блогу.
