"Історичні ініціативи": влада знайшла останній оазис у пустелі обіцянок
Початок нового політичного сезону, що співпав зі стартом активної фази розгортання президентської передвиборчої кампанії, очікувано гучний. Президент виступив із ініціативою щодо зміни Конституції України – внесення до неї положень, які начебто безповоротно закріплюють вектор розвитку держави на вступ України до Євросоюзу та НАТО.
Чому – "начебто"?
А тому, що це знову той президентський крок, коли за великим пафосом криється великий пшик. Нині вже розпочалась дискусія про позитиви та негативи цієї, як стверджують провладні спікери, "історичної" законодавчої ініціативи.
Тимчасовість серед вічного
Приєднуючись до дискусії, насамперед проаналізуймо головний аспект, який лежить на поверхні. Однак про нього не йдеться в публікаціях у ЗМІ, як президентських прихильників, так і їх критиків. Річ у тім, що існує поняття конституційної культури, яка серед іншого передбачає, що Конституція не закріплює тимчасових цілей, явищ, механізмів. Зокрема, у статті 18 Розділу І Основного Закону визначено засади зовнішньополітичної діяльності України. Вони полягають у такому: "Зовнішньополітична діяльність України спрямована на забезпечення її національних інтересів і безпеки шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства за загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права". Також конституційний порядок передбачає, що регулювання зовнішньої та внутрішньої політики держави має реалізовуватись за допомогою законів. Бо крім статті 85 Конституції України, яка визначає сферу повноважень парламенту, та до якої хоче внести зміни президент, зокрема, через доповнення її пункту 5) "визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики", словами "реалізації стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору", Конституція містить ще й положення статті 92, яка встановлює, як реалізовує свої повноваження парламент. Зокрема, "засади зовнішніх зносин" нашої держави визначаються виключно законами України. Таким чином, не на рівні Конституції, а саме законів України вирішуються питання пріоритетів, форм діяльності в сфері зовнішніх відносин, що є актуальними на той чи інший період часу.
У такому алгоритмі є чітка конституційна логіка, яку ініціатори переписування Основного Закону не хочуть чи не можуть осягнути. Сенс Конституції – в її максимальній стабільності! Це Основоположний Закон! Який визначає основні принципи, засади співіснування людини, суспільства і держави, дух і букву тільки таких явищ, що мають сталий засадничо-ціннісний характер, які не змінюються з урахуванням певних історичних умов або поглядів окремих осіб, політичних груп тощо. Тим більше Конституція не може бути орієнтована на обслуговування електоральних меседжів кандидатів на виборах. Навіть, якщо йдеться про чинного президента, що знову хоче балотуватися.
Погодьтесь, будь-яка мета теоретично може виявитись на певний період стратегічною, але загалом в глобальному історичному контексті, тимчасовою. Змінюється світоустрій, вибудовуються або руйнуються міждержавні союзи, територіальні або ідеологічні утворення. Те, що нині здається сталим і незмінним, може зазнати метаморфоз у перспективі, і навіть не далекій, – історія знає безліч таких прикладів. Тому зовнішньополітичний курс держави і навіть внутрішні пріоритети можуть коригуватися, зазнавати змін – і це нормально, природно.
Саме тому Конституція і не передбачає наявності у своєму змісті тимчасових, до прикладу, цілей "вступити", "приєднатись", "укласти", навіть якщо сьогодні вони здаються монументальними і вічними. А що, наприклад, ви б сказали, якби у Конституції України з'явилось у кінці 90-х питання стратегічної співпраці, дружби та партнерства України з Російською Федерацією (згідно того так званого Великого договору, що нині не вважають за необхідне пролонгувати)!? Бо керуючись теперішньою євроінтеграційною логікою президента, тоді у 1997-1999 роках – це був суперпріоритет в міжнародній сфері України!... Отож!
Виборчі інструменти – цвях і фруктовий кекс
Що цікаво сьогодні, до факту появи "історичної ініціативи" держава рухалася не безперешкодно, але цілком в межах саме існуючої конституційної культури, про яку пишу. Були ухвалені Закони "Про засади зовнішньої та внутрішньої політики" та "Про національну безпеку", які містять чіткі положення щодо цілей набуття нашою державою членства і в ЄС, і в НАТО (опускаємо навіть наявні їхні недоліки та невідповідність у деяких положеннях Конституції України).
Отже, здається, можна рухатись визначеним шляхом – вдосконалювати законодавство, впроваджувати реформи, яких вимагає ЄС та НАТО, виконувати умови для отримання ПДЧ... Робити процес євро- та євроатлантичної інтеграції невідворотним у реальному житті! Але замість цього – вибух чергової контраверсійної, саме конституційної активності у вигляді спроби імплантувати у тіло Конституції те, що має врегульовуватися на рівні законодавства! Звісно обґрунтовуючи виключно політичною доцільністю!
Де логіка?
Немає. Саме тому, що конституційно-правова культура, законодавча техніка в Україні, так і власне традиція конституційних змін в європейському конституціоналізмі, навіть в умовах трансформацій суспільств, держав, виходить з того, що Конституція завжди повинна бути вище звичайної політики!!! Конституція повинна бути "основою для політичних дій, але не інструментом для них", як писав Джон Елстер, якого цитує Венеційська комісія у своїй фундаментальній доповіді щодо конституційних змін. Це важко осягнути Петрові Порошенку разом з командою виборчих технологів. Для них усе виборчий інструмент – люди, віра, мова! Конституція не виключення!
Нині суспільству намагаються втиснути дивну у своєму контексті формулу – мовляв, закріплення євроінтеграційного вектору та прагнення вступу до НАТО в Конституції потрібне, аби ніхто і ніколи не зміг відмінити цей курс. Вибачте, але така аргументація примушує згадати цитату із книжки про Гаррі Поттера: "В цих людей дивна логіка, Петунья. Вони не такі, як ми з тобою, – відповів дядько Вернон, намагаючись забити цвях шматком фруктового кексу..."
Бо, по-перше, історія конституційних змін в Україні, у тому числі і на сучасному етапі, показує, що політична доцільність може здолати будь-що, коли мова йде про бажання влади політично доцільно покопирсатись в Основному Законі. А по-друге, ініціатори нинішніх "історичних" змін Конституції провокують правову колізію, яка аж ніяк не працює на убезпечення пунктів щодо курсу країни в бік ЄС та НАТО, від можливої ревізії у майбутньому такими самими упертими політиками, як вони самі.
Адже окрім того, що в Конституцію імплантують положення, які повинні регулюватись (і вже регулюються на теперішній час!) окремими законами, сам зміст новацій виглядає з правової точки зору конфліктним. Вкотре доводиться нагадувати – Декларація про державний суверенітет України в своєму розділі ХІ чітко вказує, що держава "проголошує про свій намір стати в майбутньому постійно нейтральною державою, яка не бере участі у військових блоках..." На основі Декларації про державний суверенітет ухвалювався Акт проголошення незалежності України, про що прямо зазначено в його тексті. І цей Акт, підкреслимо, був схвалений всеукраїнським референдумом. Родзинка у тому, що саме у преамбулі чинної Конституції України, яка також має обов'язковий до виконання, тобто нормативний характер, вже є посилання на Акт проголошення незалежності України.
Отже, президентська ініціатива, якщо вона буде реалізована, породить конструкцію, за якої зовнішньополітичні пріоритети держави на рівні самої ж Конституції перебуватимуть у суперечності між собою.
Обійтись без референдуму
Вимушена докладно вималювати цю картинку, адже нині ми дійсно живемо в епоху вищезгаданої "дивної логіки" – коли конституційно-правові проблеми стали темою безапеляційних публічних оцінок не фахівців-конституціоналістів, а "експертів" з числа журналістів і політологів. Які, захищаючи бастіони президентського креативу, вдаються до сентенцій на кшталт "НАТО – це не блок, тому протиріччя позаблоковому статусу немає" або "Декларація – це просто папірець, що містить лише наміри, не обов'язкові до виконання, на це можна не зважати", "шкоди не буде, користь можлива".
Гру в терміни "блок-альянс" опустимо, вона безглузда. А щодо Декларації про державний суверенітет, – раджу "експертам" повільно та вдумливо, по складах вимовити її повну назву і додати своє, що це "просто папірець". Що вийшло? Отож...
Такі "фахові" оцінки нівелюють рівень дискусії, і, що найгірше, приховують решту сумнівних моментів, якими супроводжується цей процес. Наприклад, те, що реалізувати президентську ініціативу в парламенті збираються за якоюсь спрощеною процедурою. Що узагалі-то є нонсенсом, враховуючи претензію на "історичність". До того ж зміни виписані в улюбленому нинішньою владою стилі – маніпулювання – вони торкаються виключно змісту повноважень кабміну, парламенту і президента, преамбули і перехідних положень Конституції. Які "визначають" і "забезпечують" реалізацію курсу на членство в ЄС та НАТО, а президент стає "гарантом реалізації" цього процесу.
Велика хитрість у тому, що такого роду зміни не є обов'язковими для референдуму. І хоча логіка конституційного порядку прямо підказує, що питання міжнародного статусу нашої держави є питанням Розділу І Конституції України, зокрема, як мінімум, тих же його статей 17 і 18, а також дискутувати можна щодо змісту статей 1 і 9, яке потребує ухвалення народом згідно конституційного порядку внесення змін до цього розділу, від такої перспективи владна команда вирішила отак ненав'язливо ухилитись.
І тут ми переходимо до розуміння справжніх мотивів "історичної" ініціативи, яка, враховуючи вищевикладене, не має жодного практичного сенсу. Не важко здогадатись, що у президентській команді знають дані останніх опитувань, згідно з якими вступ до Євросоюзу підтримують 52% українців, а членство в Північноатлантичному альянсі – 43%. У той же час в пояснювальній записці до законопроекту вписана переможна формула: "Переважна більшість українського суспільства підтримує курс на повноправне членство України в ЄС та НАТО".
Отже, якщо навіть теоретично припустити можливість всеукраїнського референдуму – влада ризикувала б отримати відверту поразку у підтримці: навіть якщо б то була проста математична більшість, вона аж ніяк не тягне на "переважну".
Блукання пустелею обіцянок
Ризик є навіть і без цього – нині важко прогнозувати, чи підтримає увесь парламент президентський законопроект. Адже, по-перше, є правова колізія, про яку частина політикуму знає або здогадується, а, по-друге, не усі в сесійній залі вважають за необхідне зробити президентові іміджевий подарунок перед виборами.
Нинішній політикум, який істерично рискає в пошуках "якорів" для виборця, на такі подарунки скупий до нестями. Виборчі перегони пройдуть в умовах, коли політичні сили опинились у пустелі обіцянок. Усі можливі електорально привабливі "смаколики" на короткострокову перспективу, використані та зраджені. Тож залишається вабити виборця піарними оазисами "стратегічних" та "історичних" курсів і напрямів. Хоча відомо, що такі "якорі", особливо з царини конституційних змін, слабко діють на людей, доведених до відчаю, злиденності.
Процес набуття членства в ЄС та НАТО перетворено на один з таких перспективних курсів. Власне, цього ніхто і не приховує, з огляду на те, як "тему" штучно затягували, готуючи в якості гучного президентського старту політичного сезону. Адже ще у червні Петро Порошенко обіцяв подати свої законодавчі пропозиції "найближчими днями". Але зробив це, як я і прогнозувала раніше, тільки зараз, коли фанфари гучніші, а феєрверки – яскравіші... І буде вести цей процес усю президентську кампанію.
Інакше і не могло бути – з урахуванням непослідовного особистого попереднього шляху президента до усвідомлення перспективності, скажімо, теми вступу до НАТО і бачення механізмів реалізації цього курсу.
Бо ще у 2014 р., він акцентувався на доцільності проведення референдуму з цього питання. Причому, зазначив тоді Петро Порошенко, якщо референдум і відбудеться, то не раніше 2020 р. У 2015-му році глава держави заявив, що Україна не готова бути членом НАТО. Того ж року він наголосив на необхідності проведення реформ, аби досягти відповідності критеріям Альянсу, після чого стане можливим референдум. І у тому ж році було внесено зміни до Воєнної доктрини, затвердженої 2005 р. президентом України В.Ющенком, де відбулась ще одна дивина: формулювання 2005 р. – "проведення політики євроатлантичної інтеграції, кінцевою метою якої є вступ до НАТО, як основи загальноєвропейської системи безпеки" було трансформоване в "досягнення Україною критеріїв, необхідних для набуття членства в Європейському Союзі та Організації Північноатлантичного договору..." Тобто стратегічна мета, яка мала цілком конкретний виклад, з якоїсь причини була "розмита" напів-кроками. Це неприємно дисонує з позицією "історичної визначеності", яка демонструється нині у новому форматі – закріплення курсу в Конституції. При цьому розпливчастість позиції у Воєнній доктрині залишається і з цим також треба щось робити...
Очевидність
Але самі отакі "блукання" і непослідовність зайвий раз підтверджують правильність конституційної позиції, з якої я почала цей блог – Основний Закон не передбачає тимчасових цілей. Що є сталим принципом: у своєму Висновку CDL-AD (2003) 019 Венеціанська Комісія вже підкреслювала, що "конституційні реформи та їх впровадження не повинні бути об'єктом короткострокових політичних розрахунків".
Отже, висновки очевидні.
У влади є всі можливості реально займатись реалізацією стратегічного курсу держави на вступ до ЄС і НАТО. Є відповідне законодавство, де цей вектор закріплений в якості стратегічної мети. Є підтримка суспільства і розуміння правильності цього шляху в даних історичних умовах. Дійте, дайте людям відчути реальні зміни в їх житті, пов'язані з стратегічними курсами очільника держави.
Натомість влада організовує чергове шоу.
У зв'язку з чим постає запитання: нам в ЄС і НАТО, чи цвяхи фруктовим кексом забивати?
Відповідь, як на мене, і тут очевидна.
