ПРАВА ЛЮДИНИ І ЛЮСТРАЦІЯ. Повний текст Висновку Венеційської комісії щодо закону України ''Про очищення влади''
Днями на сайті Венеційської комісії було опубліковано проміжний Висновок щодо Закону України "Про очищення влади".
Останнім часом в українському політичному середовищі, та й в суспільстві уцілому було багато інсинуацій щодо спрямування закону про люстрацію Моніторинговим комітетом ПАРЕ до Європейської Комісії "За демократію через право", щодо процесу підготовки Висновку цієї Комісії, а також розмов щодо спроб впливу окремих українських політиків (як провладних, так і опозиційних) на зміст Висновку. Вважаю, що українці мають право ознайомитись з повним текстом цього документу, аби самостійно скласти уявлення про справжній зміст рекомендацій Венеційської комісії щодо цього резонансного явища – закону про люстрацію.
Через обмеження обсягу дописів, подаю єиний документ у чотирьох частинах.
ЧАСТИНА 1.
Неофіційний переклад
Страсбург, 16 грудня 2014 CDL-АD (2014) 044
Висновок N788/2014
ЄВРОПЕЙСЬКА КОМІСІЯ ЗА ДЕМОКРАТІЮ ЧЕРЕЗ ПРАВО
(ВЕНЕЦІЙСЬКА КОМІСІЯ)
ПРОМІЖНИЙ ВИСНОВОК
ЩОДО ЗАКОНУ УКРАЇНИ "ПРО ОЧИЩЕННЯ ВЛАДИ"
(ЗАКОН ПРО ЛЮСТРАЦІЮ)
Прийнятий Венеційською комісією
на її 101-му Пленарному Засіданні
(Венеція, 12-13 грудня 2014 року)
НА ОСНОВІ КОМЕНТАРІВ
Пані Вероніки БІЛКОВОЇ (член Комісії, Чеська Республіка)
Пана Хуберта ХАЕНЕЛЯ (член Комісії, Франція)
Пана Георгія ПАПУАШВІЛІ (член Комісії, Грузія)
Пані Енн ПЕТЕРС (Заступник члена Комісії, Німеччина)
Пані Ганни СУХОЦЬКОЇ (член Комісії, Польща)
Пана Бена ВЕРМЕУЛЕНА (член Комісії, Нідерланди)
Пана Герхарда РЕЙСНЕРА (Експерт (DGI), колишній президент Консультативної ради європейських суддів (CCJE))
ЗМІСТ
І. Вступ
ІІ. Загальна інформація
ІІІ. Обсяг цього Висновку
IV. Міжнародні стандарти
V. Аналіз Закону про люстрацію
A. Загальні зауваження
B. Часові рамки застосування закону
1. Періоди минулого, які підлягають перевірці
а) Комуністичний режим
b) Правління Президента Януковича
2. Час прийняття закону щодо колишніх посадовців комуністичного режиму
3. Період, протягом якого діють люстраційні заходи.
С. Персональна сфера застосування закону
1. Посади, які підлягають люстрації
2. Критерії для люстрації
3. Люстрація суддів
D. Процедурні гарантії осіб, щодо яких застосовуються люстраційні процедури
E. Оприлюднення переліку осіб, щодо яких вжито люстраційних заходів.
VI. Висновки
I. Вступ
1. У листі від 3 жовтня 2014 року, Голова Моніторингового Комітету Парламентської Асамблеї звернувся з проханням надати висновок Венеційської комісії щодо закону "Про очищення влади" (далі – "Закон про люстрацію"; CDL-REF (2014) 046)
2. Була створена робоча група у складі пані Вероніки Білкової, пана Хуберта Хаенеля, пані Енн Петерс, пана Георгія Папуашвілі, пані Ганни Сухоцької і пана Бена Вермеулена, а також пана Герхарда Рейснера, експерта Директората з прав людини Генерального директората з прав людини і верховенства права (DGI).
3. 11 грудня 2014 року, українська делегація у складі пана Павла Петренка, Міністра юстиції; пана Леоніда Ємця, пана Єгора Соболєва та пана Георгія Лохвинського, членів парламенту, а також пані Тетяни Козаченко, начальника Департаменту з люстрації, відвідали Венецію і представили ряд аргументів щодо закону про люстрацію. Вони визнали необхідність внесення поправок в закон про люстрацію і звернулись за допомогою до Венеційської комісії з метою забезпечення заходів ефективної люстрації, відповідності міжнародним стандартами.
4. Цей проміжний Висновок був обговорений на спільному засіданні підкомісії з питань фундаментальних прав та підкомісії з питань демократичних інститутів 11 грудня 2014 року, а згодом, прийнятий Венеційською комісією на її 101-й пленарній сесії (Венеція, 12-13 грудня 2014 року).
II. Загальна інформація
5. Закон про люстрацію був прийнятий Верховною Радою 16 вересня 2014 року та підписаний Президентом П.Порошенком 9 жовтня 2014 року. Опублікований в офіційному друкованому виданні 15 жовтня та набув чинності 16 жовтня 2014 року.
6. 17 жовтня 2014 року, Міністерство юстиції України видало наказ N1704 про Єдиний державний реєстр осіб, щодо яких застосовано положення закону про люстрацію. Наказом запроваджено електронну базу даних, яка містить інформацію про осіб, на яких поширюється цей закон. 28 жовтня 2014 року, база даних була відкрита для загального доступу та Міністерство юстиції опублікувало список з іменами близько 200 осіб, які підлягали усуненню з посад на підставі цього закону.
7. 18 жовтня 2014 року, Служба зовнішньої розвідки України звернулась до Конституційного Суду України з проханням дати офіційне тлумачення статей 3.1.7, 3.2.3, 4.3 та п.2.1 Прикінцевих та перехідних положень Закону у взаємозв'язку зі статтею 1.2 Закону про люстрацію, а також тлумачення статті 19 Конституції України у взаємозв'язку з вищевказаними положеннями Закону про люстрацію та статтею 64 Конституції України.
8. 17 листопада 2014 року, Верховний Суд України звернувся до Конституційного Суду України з поданням щодо визнання неконституційними положення статей 2.2, 3.3, 6.1 і 13.2 Закону про люстрацію.
9. Закон стосовно люстрації в судовій системі (Закон про відновлення довіри до судової влади в Україні) був раніше прийнятий Верховною Радою 8 квітня 2014 року. Цей закон, щодо якого Рада Європи дала оцінку, ще чинний.
III. Обсяг цього Висновку
10. Моніторинговий комітет Парламентської Асамблеї попросив Венеційську комісію в жовтні 2014 року, оцінити Закон України про люстрацію в якомога коротший термін. За обмеженням часу, так як парламентські вибори відбулися наприкінці жовтня 2014 року, попередньо не вдалося здійснити візит в Україну передусім через підготовку цього Висновку для того, щоб обговорити з українською владою підстави прийняття цього закону в такій редакції. У зв'язку з цим, а також через відсутність пояснювальної записки до закону, дана оцінка може бути тільки проміжною. Вона охоплює основні аспекти закону про люстрацію. Чотири ключові питання будуть спеціально розглянуті Венеційською комісією в цьому проміжному Висновку: а) тимчасова сфера застосування закону; б) персональна сфера застосування закону; в) процесуальні гарантії для осіб, щодо яких застосовуються процедури люстрації; d) оприлюднення прізвищ осіб що підлягають люстрації.
11. Два конституційних подання, які стосуються деяких положень цього закону, подані до Конституційного Суду (див §§ 7 і 8), рішення якого очікується не раніше, ніж навесні 2015 року. Відповідно до сталої практики Венеційська комісія уникає висловлення позиції з питань, які знаходяться на розгляді Конституційного Суду (в тій мірі, якій вона має інформацію).
12. Нарешті, дана оцінка ґрунтується на неофіційному перекладі Закону про люстрацію; деякі коментарі можуть бути наслідком неточного перекладу.
13. Дана оцінка відноситься до суті закону про люстрацію. Венеційська комісія також дізналась з доступних джерел, що процедура прийняття цього закону проходила у своєрідних умовах. Хоча, як заявила українська влада, перше та друге читання відбулися з місячним інтервалом, було відхилено більш ніж 400 поправок. Текст законопроекту та запропоновані поправки до нього не були своєчасно надані членам парламенту під час останнього голосування, а також, голосування проходило під тиском протестуючих, які блокували будівлю Верховної Ради. Сам текст закону був оприлюднений тільки після того, як був підписаний спікером через кілька днів після його прийняття.
14. Венеційська комісія хотіла б підкреслити, що такі процесуальні порушення розходяться з принципом верховенства права. Проте вони виставляють легітимність процедури в негативному світлі, що особливо спірно як для закону, що спрямований на відновлення довіри до органів державної влади та забезпечення відкритого та прозорого здійснення публічної влади. Тому Комісія закликає український парламент не повторювати подібних порушень у майбутньому.
4.Міжнародні стандарти
15. Люстрація означає "очищення" та дає можливість "виключити осіб, яким бракує чесності (навіть суддів), з державних установ". Люстрація – це один з інструментів справедливості перехідного періоду, що використовується для захисту нових демократичних держав від загроз, які походять від тісно пов'язаних з попереднім тоталітарним режимом, а також запобігання повернення до такого режиму.
16. Три головні аргументи пояснюють особливу роль люстрації, яку вона може відіграти в пост-тоталітарному середовищі. Запобіжний аргумент свідчить, що люстрація необхідна для захисту нового демократичного режиму шляхом змушення осіб, які обіймають посади зараз та кандидатів на посади в державних установах розкрити своє минуле. Наступний аргумент полягає у тому, що люстрація захищає новостворену демократичну державу від тих, хто мав безпосереднє відношення до владних структур або секретних служб попереднього режиму і може бути, таким чином, об'єктом шантажування. Аргумент публічної довіри перш за все робить наголос на необхідності зробити державні установі більш прозорими та має повернути довіру населення до незалежності, а також довіру до тих, хто займає посади або має намір зайняти посади в цих установах.
17. Люстрація не є порушенням прав людини per se, так як демократичній державі надано право вимагати від державних службовців бути вірними конституційним принципам, на яких воно засновано. Разом з тим, для забезпечення дотримання прав людини, принципу верховенства права та демократії, люстрація має відновити справедливий баланс між "захистом демократичного суспільства з одного боку та захистом прав особи з іншого". Іншими словами, заходи люстрації мають бути пропорційними: вузького спрямування та "необхідними в демократичному суспільстві" для досягнення їх законної мети. Як Венеційська комісія неодноразово зазначила "процедури люстрації, не дивлячись на їх політичну природу, мають бути розроблені та впроваджені тільки в правовий спосіб, відповідно до Конституції та враховувати європейські стандарти щодо верховенства права та дотримання прав людини. У цьому випадку люстраційні процедури відповідатимуть вимогам демократичної держави, яка керується принципом верховенства права".
18. Європейські стандарти в сфері люстрації в основному походять з трьох джерел:
- Європейська конвенція про захист прав людини і основоположних свобод (зокрема, статті 6, 8, 10, та 14) та практика Європейського суду з прав людини;
- судова практика національних конституційних судів;
- Резолюції Парламентської Асамблеї Ради Європи, а саме Рез. 1096 (1996) про заходи, спрямовані на ліквідацію спадку колишніх комуністичних тоталітарних режимів та Рез. 1481 (2006) про необхідність міжнародного засудження тоталітарних комуністичних режимів. ПАРЄ у своїй Рез. 1096 (1996) вказала на "Керівні принципи для забезпечення того, щоб люстраційні закони та аналогічні адміністративні заходи відповідали критеріям держави, заснованої на принципі верховенстві права" (далі: "Керівні принципи, що стосуються люстрації" або "керівні принципи"), як довідка.
19. Венеційська комісія мала нагоду вивчати та аналізувати ці стандарти у своїх попередніх висновках щодо люстраційних законів Албанії і "колишньої Югославської Республіки Македонія" та посилається на них.
20. Наступні чотири ключові критерії узагальнюють суть стандартів, що стосуються процедур люстрації:
- вина має бути доведена в кожному окремому випадку;
- мають бути гарантовані право на захист, презумпція невинуватості і право на оскарження в суді;
- мають бути дотримані різні функції і цілі люстрації з однієї сторони, а саме захист новоствореної демократії, і кримінального права з іншого, тобто покарання осіб, презюмуються винними,;
- люстрація повинна мати чіткі часові обмеження як щодо періоду її проведення, так і щодо періоду протягом якого буде проводитись перевірка.
