ПРАВА ЛЮДИНИ І ЛЮСТРАЦІЯ. ПОВНИЙ ТЕКСТ ВИСНОВКУ ВЕНЕЦІЙСЬКОЇ КОМІСІЇ ЩОДО ЗАКОНУ УКРАЇНИ "ПРО ОЧИЩЕННЯ ВЛАДИ". ЧАСТИНА 4
D. Процесуальні гарантії осіб, до яких застосовуються люстраційні процедури
82. Застосування статті 6 до люстраційної процедури в кримінальному судочинстві є усталеною практикою. Резолюція 1096 (1996) вимагає дотримання права на захист, презумпції невинуватості, доки вина не доведена, і право на оскарження в суді.
83. Відповідно до пункту m) Керівних принципів, "У жодному разі не має підлягати люстрації особа без надання їй усіх належних засобів процесуального захисту, в тому числі, але не виключно – права на адвоката (призначеного у разі, якщо суб'єкт не має необхідних коштів), права оспорювати та оскаржувати докази, які використовуються проти неї, права на доступ до всіх наявних обвинувальних та виправдувальних доказів, права представити власні докази, права на відкритий розгляд справи у суді, якщо вона звернеться з такою вимогою, та права на оскарження до незалежного судового органу".
84. Венеційська комісія також вимагає, що заборону обіймати посаду має бути призупинено під час оскарження до суду і що суд повинен бути уповноважений скасувати рішення люстраційної комісії у зв'язку з обставинами у кожному окремому випадку.
85. Стаття 1.1 Закону про люстрацію встановлює, що люстрація грунтується, зокрема, на презумпції невинуватості і на гарантії права на захист. Тим не менш, закон не забезпечує повноцінних процесуальних гарантій особам, які підпадають під люстрацію.
86. Відповідно до Керівних принципів (а), "Люстрація має проваджуватися спеціально створеною незалежною комісією, що складається з видатних громадян, кандидатури яких висуває глава держави та затверджує парламент". Мета цієї вимоги полягає в забезпеченні об'єктивності та незалежності органу, уповноваженого проводити люстраційні процедури.
87. Стаття 5 Закону про люстрацію визначає Міністра юстиції, "органом, уповноваженим забезпечувати перевірку, передбачену в цьому законі". Немає незалежного органу контролю за процесом. Замість цього, рішення приймаються Міністерством юстиції на підставі перевірок, проведених керівництвом державних органів, де працює певна особа. Українська влада підкреслила, що Міністерство юстиції може вирішувати питання щодо аудиту перевірки, що проводиться цим органом. Вона також вважає, що громадський контроль цього процесу забезпечить прозорість.
88. Відповідно до абзацу другого частини 1 статті 5 Закону, Міністерство юстиції утворює "консультативну громадську раду з питань люстрації, яка повинна включати в себе представників засобів масової інформації та широкої громадськості, з метою забезпечення громадського контролю за процесом очищенням влади". У той час як мета цього положення, безумовно, є позитивною, цього недостатньо, щоб забезпечити гарантію демократичного контролю за процесом. Закон насправді не визначає як ця Рада має працювати і що має належати до її компетенції. До того ж, призначення членів Ради схоже залишаться в руках Міністра юстиції, замість парламенту. Це підриває незалежність цього органу. Нарешті, консультативний характер Ради робить з неї досить слабкий інститут. Ці положення повинні бути ретельно переглянуті.
89. Відповідно до статті 4, процес перевірки для діючих високопосадовців та держслужбовців починається з дати визначеної планом, що затверджений Кабінетом Міністрів України. Протягом 10 днів з дня початку проведення перевірки, всі особи, які обіймають посаду що підпадають під люстрацію повинні подати заяву про те, чи підлягає він / вона усуненню з посади відповідно до статей 1.3 та 1.4 Закону. Неподання заяви у строк, а також подання заяви, у якій повідомляється про те, що до неї застосовується заборона, відповідно до статей 1.3 та 1.4, є підставою для автоматичного звільнення особи із займаної посади протягом трьох днів після спливу строку на подання заяви.
90. Заяви про незастосування відповідної заборони підлягають розгляду органом, в якому ці особи працюють. Таке делегування створює проблеми упередженості та підлеглості. Так як Україна не має досвід в проведенні люстрації, є ризик того, що на практиці Закон про люстрацію, який буде застосовуватися багатьма органами, буде позбавлений однокового застосування і, можливо, навіть викличе особистісні чи політичні суперечки.
91. В той час як стаття 8 Закону встановлює "парламентський контроль" за виконанням Закону, проте не визначає, як цей контроль повинен здійснюватися. Тому неясно і навіть сумнівно чи міг би парламент – Верховна Рада – відвернути всі потенційні ризики, пов'язані з децентралізованим проведенням перевірки.
92. Відповідно до статті 5.3 Закону, фізичним та юридичним особам пропонується направляти інформацію про поширення заборон на особу, стосовно якої проводиться перевірка, протягом одного місяця з моменту початку перевірки. З англійського перекладу Закону незрозуміло чи буде така інформація стосуватися тільки заборон, які вже застосовувались до особи, або вони може містити щось важливе для процедури перевірки. В останньому випадку українська влада повинна прийняти належні заходи з метою гарантування того, що процедура перевірки не стане платформою для зведення особистих рахунків між окремими людьми.
93. У разі встановлення недостовірності відомостей за результатами перевірки, про це повідомляється особа, яка має право надати письмові пояснення та підтверджуючі документи. Закон не вказує, що ця особа матиме повний доступ до його / її люстраційних документів та до всіх матеріалів, пов'язаних з його / її справою.
94. Особи, які відповідають критеріям, або якщо буде встановлено, що вони обіймають посади, зазначені статтею 2, підлягають негайному звільненню з посади, яку вони наразі обіймають. Вони не можуть бути призначені на інші посади, які підлягають захисту. Строки звільнення – протягом трьох днів після подання заяви, у якій особа повідомляє про те, що до неї застосовується заборона (стаття 4.3) або після отримання висновку про результати перевірки, яким встановлено недостовірність відомостей (стаття 5.14) – є занадто коротким. Негайному звільненню – протягом трьох днів підлягають особи, які не подали свою заяву (в межах зазначеного 10-денного строку). Це правило є занадто жорстким, оскільки не передбачає винятків для особливих випадків (за станом здоров'я тощо). Нарешті, ніяких альтернативних варіантів, таких як добровільне звільнення з посади, в законі не передбачено, тому не зрозуміло чи мають місце такі випадки.
95. Звільнення суддів відповідно до Закону про люстрацію є особливо проблемним з оглядом на те, що термін перебування на посаді судді захищений Конституцією з метою забезпечення їх незалежності. Відповідно до Конституції України, звільнення суддів покладається або на президента або на Верховну Раду, залежно від посади судді (статті 126 і 127 Конституції). Пропозиції щодо звільнення суддів є виключно компетенцією Вищої ради юстиції. Закон про люстрацію покладає відповідальність за перевірку суддів на голів відповідних судів. З метою дотримання принципу поділу влади, процедура перевірки децентралізованими органами, що здійснюють перевірку не повинна застосовуватися до суддів. Однак, якщо виявлено недостовірність інформації, наданої суддею, відповідно до статті 5.13 Закону орган, який проводив перевірку, має відправити звіт Міністру юстиції, який направляє його до Вищої ради юстиції та Вищої кваліфікаційної комісії суддів з пропозицією про звільнення судді з посади. Разом з тим, відповідно до Конституції, Вища рада юстиції не зобов'язана враховувати цю пропозицію і повинна провести перевірку в кожному конкретному випадку. В законі про люстрацію слід більш чітко врегулювати ці питання з належним дотриманням конституційних норм, які гарантують незалежність суддів.
96. Статті 5.11 і 1.8 чітко встановлюють, що висновок органу про результати перевірки, а також будь-яке рішення, дія чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень при виконанні цього Закону "можуть бути оскаржений в судовому порядку" (імовірно, у суді загальної юрисдикції, але це слід уточнити). Тим не менш, вони не передбачають конкретної процедури та гарантій захисту особам щодо яких вжито люстрацій них заходів; зокрема, має бути чітко визначено право люстрованих осіб бути присутніми та брати участь у цій процедурі, . Закон про люстрацію не забезпечує призупинення заходів, що вживаються за результатами висновку про перевірку, до розгляду апеляції та винесення компетентним судом остаточного, такого, що не підлягає оскарженню рішення.
97. І нарешті, співвідношення між люстрацією та кримінальним переслідуванням, а також між санкціями, що накладаються в ході цих процедур є нечітким. Відповідно до статті 1.5 Закону, люстраційна заборона "може застосовуватися до особи лише один раз". Разом з тим, стаття 3,10 Закону передбачає, що на особу, засуджену в кримінальному порядку може бути накладено заборону як основне так і додаткове покарання. В останньому випадку, заборона накладається на 5 років. Відповідно до статті 55 Кримінального кодексу України, заборона на певні види діяльності може застосовуватися в якості основного кримінального покарання (2-5 років), додаткового кримінального покарання (1-3 роки) або додаткового покарання відповідно до закону про люстрацію (5 років, див. статтю 3.10). Співвідношення між цими різними концепціями є незрозумілим. У Законі також нічого не говориться про те, що заборона як кримінальне покарання і заборона як додаткове люстраційне покарання не можуть призначатися кумулятивним способом, таким чином, викликаючи певні проблеми щодо дотримання принципу ne bis in idem. До відповідних положень закону про люстрацію слід внести зміни.
Е. Оприлюднення переліку осіб щодо яких вжито люстрацій них заходів.
98. Відповідно до статті 7 Закону про люстрацію, відомості про осіб, які підлягають люстрації вносяться до Єдиного реєстру осіб щодо яких застосовано положення Закону про люстрацію. Цей реєстр формується та ведеться Міністерством юстиції. Крім того, відомості про осіб, щодо яких вжито люстрацій них заходів відповідно до статті 1.4, також оприлюднюються на веб-сайті Міністерства юстиції, на якому ця відомості, включаючи особисті дані та стан проходження перевірки особи є відкритими для доступу.
99. Це спірне положення. Венеційська комісія нещодавно зазначила, що "оприлюднення до винесення рішення суду є спірним з огляду на статтю 8 Європейської конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Негативні наслідки для репутації внаслідок такого оприлюднення навряд чи може бути усунено подальшою ректифікацією, і потерпілий не має засобів захисту від таких негативних наслідків. Це може бути адекватним заходом, який необхідний у демократичному суспільстві, коли співпраця остаточно доказана, а не раніше. Тому оприлюднення повинно відбуватися тільки після рішення суду".
100. Закон про Люстрацію не передбачає гарантій того, що оприлюднення дозволяється тільки після остаточного рішення суду; це піднімає очевидні проблеми відповідності статті 8 Європейської конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. З цієї причини, у відповідні положення мають бути внесені зміни.
VI. Висновки
101. Венеційська Комісія проаналізувала Закон України про люстрацію. Комісії не вдалося здійснити візит в Україну в період після парламентських виборів у жовтні 2014; у в'язку з тим, що ця оцінка не була детально обговорена з українською владою, а також через відсутність пояснювальної записки, цей висновок розглядається як проміжний.
102. Венеційська комісія нагадує, що люстрація не порушує права людини per se, так як демократичній державі надано право вимагати від державних службовців дотримуватись конституційних принципів, на яких воно засновано. Разом з тим, для забезпечення дотримання прав людини, принципу верховенства права та демократії, люстрація має відновити справедливий (законний) баланс між захистом демократичного суспільства з одного боку та захистом (гарантуванням) прав особи з іншого. Процедури люстрації, не дивлячись на їх політичну природу, мають бути розроблені та впровадження тільки законними способами, у відповідності з Конституцією та беручи до уваги європейські стандарти щодо верховенства права та дотримання прав людини. Якщо це буде зроблено, тоді люстраційні процедури можуть бути співвіднесені з демократичною державою, яка керується принципом верховенством права.
103. Венеційська Комісія оцінила Закон про люстрацію у світлі чотирьох основних принципів, що випливають з відповідних міжнародних стандартів, а саме, що:
- Вина повинна бути доведена в кожному окремому випадку;
- Має бути гарантовано право на захист, презумпція невинуватості та право на оскарження в суді;
- Має бути дотримано різних функцій і цілей люстрації з одного боку, а саме захисту новоствореної демократії та кримінального права, покликаного карати визнаних винними осіб, з іншого;
- Люстрація повинна встановлювати чіткі часові межі як щодо періоду її проведення так і щодо терміну проведення перевірки.
104. Комісія дійшла наступних основних висновків:
а) Застосування люстраційних заходів до періоду правління радянської комуністичної влади через стільки років після падіння цього режиму і вступу в силу демократичної конституції в Україні вимагає переконливих причин, які виправдали б реальну загрозу для демократії, яку колишні комуністи становлять сьогодні; Комісія вважає, що важко виправдати таку запізню люстрацію.
b) Застосування люстраційних заходів до недавнього періоду, протягом якого пан Янукович був Президентом України, в кінцевому рахунку складає сумнів щодо реального функціонування конституційно-правової системи України як демократичної держави, що керується принципом верховенства права.
c) Закон про Люстрацію містить кілька серйозних недоліків і вимагає перегляду принаймні такого:
- Люстрація повинна застосуватися тільки до тих посад, які дійсно можуть становити значну загрозу для прав людини та демократії; перелік посад, які підлягають люстрації має бути переглянутий.
- Вина має бути доведена в кожному окремому випадку, і не може презюмуватися лише на підставі приналежності до категорії державних посад; критерії люстрації повинні бути переглянуті;
- Відповідальність за проведення процесу люстрації необхідно забрати від Міністерства юстиції та передати спеціально створеному незалежному органу, з активною участю громадянського суспільства.
- Процедура люстрації повинна проходити з гарантуванням справедливого судового розгляду (право на адвоката, рівності сторін, право бути заслуханим особисто); адміністративне рішення про люстрацію повинно бути призупинено до винесення остаточного судового рішення; в законі про люстрацію особливо слід передбачати ці гарантії.
- Люстрація суддів повинна регулюватись тільки одним законодавчим актом, який не дублює інший, положення якого мають бути реалізовані з чітким дотриманням конституційних положень, що гарантують їх незалежність та відповідати їм, і тільки Вища рада юстиції має нести відповідальність за будь-яке звільнення судді.
- Інформація про осіб, що підпадають під люстраційні заходи, може бути оприлюднена, тільки після винесення судом остаточного рішення.
105. Українська влада погодилась, що закон про люстрацію потребує покращення для того, щоб відповідати необхідним міжнародним стандартам та отримала в цьому підтримку Венеційської комісії. Комісія вітає наміри української влади і готова надати допомогу для внесення змін до закону про люстрацію.
